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从夏某某所诉两案谈房屋永久承租权


一、案情
A区B路5号503室房屋（14.3平方米）系居民夏某某承租该区某房管所管理的公房。1993年，此房被拆迁开发重建，夏某某作为享有安置权的拆迁户，支付了超面积安置费3105元，将承租面积扩大至35.7平方米，房屋所有权仍由该区房管局某房管所享有，双方订立了公有房屋住宅租约。1998年11月2日，夏某某在未征得房管所同意情况下将房屋出租与另一居民广某某使用。同月20日，一自称夏某某的男子持名为夏某某的假身份证以公房租约遗失为由，向房管所申请补办新租约，此遗失启事经登报公告后房管所将新租约办给了此人。同年12月，此人以六万四千元将房屋使用权转让给陈某某，并到房管所重新办理了承租人为陈某某的公房租约。此后，夏某某发现此情况，产生纠纷诉诸法院。夏某某先以陈某某为被告提起确认自己享有房屋承租权的民事诉讼，后又以A区房管局为被告提起行政侵权的行政诉讼。
二、审判结果及理由
夏某某提起的民事、行政二诉讼先后分别由民事审判庭和行政审判庭审理完毕。民事审判庭判决驳回夏某某的诉讼请求。理由：一、夏某某未经房管所同意而擅自转租有过错应承担相应责任；二、陈某某善意有偿取得房屋承租权是合法承租人。行政审判庭裁定驳回夏某某起诉。理由：房管所与夏某某之间的关系属出租人与承租人之间的民事法律关系，不属行政诉讼受案范围。
三、本案的争议
本案在审理中曾形成两种意见。第一种意见认为房管所与夏某某之间是单纯的普通租赁民事法律关系，它依据契约产生，双方适用普通租赁法律规范中的权利义务规定。作为所有人的出租方提供房屋并承担维修义务，承租方占有、使用房屋并支付国家规定的租金。同时国家法律、法规及地方法规规章及规范性文件有关公房租赁的内容也作为租约法定内容供双方遵循。第二种意见认为房管所与夏某某之间是行政、民事属性兼有的法律关系，双方除存在第一种意见所叙述的民事法律关系外，出租方还凭借法律、法规授权或房屋行政管理机关委托对承租方行使管理权，因而还存在行政法律关系。笔者认为第一种意见的存在有其客观事实和法律法理基础，但不是说他们之间只要有民事法律关系存在就否认行政法律关系的存在，二者并不矛盾，行政法律关系仍有存在的可能性；第二种意见笔者认为依据现有的法律是不能成立的，但从发展来看却应当被确立，因为此中需要行政权力的干预。下面对此类租赁关系作一简要分析。
四、对此类特殊租赁关系的分析
在房屋租赁关系中，如果将以私有房屋为标的出租称为普通租赁关系，则可称本案所涉之出租为特殊租赁关系。
现实生活中，这种特殊租赁关系一般有两种，一种为国有公房租赁，一种为拥有房地产的企事业单位按国家定价进行的房屋租赁。这种特殊租赁关系与普通的房屋租赁关系有很大差异。第一、承租权获取的方式不同。普通租赁中的承租人只要支付租金即可承租，而此类特殊租赁中的承租人获得房屋使用不仅仅象普通承租人一样以支付租金为对价，还需要支付另一对价。承租人除按期支付租金外还需在获取房屋承租权时支付其它高额对价。其中国有公房承租人主要凭借劳动关系而获得承租权，即通常所称“分配”。这可以说是以劳动为对价，劳动者所在单位以房屋实物工资代替部分货币工资支付与劳动者；其次还可在分配、拆迁、买卖、对换时按面积支付一定金额获取或扩大承租面积，如本案夏某某拆迁后支付的超面积安置费。通过支付一定金额获取承租的，一般单位面积金额略低于产权单位面积金额，同时获租后还需按国家规定支付租金。第二、承租期限不同。普通租赁的租赁期限是有期限的，承租人按照合同约定期限租用房屋。而此类特殊租赁的租赁期限是永久性的，承租人与出租人之间不约定租赁期限，可以无限期租赁。第三、租金不同。普通租赁关系中，如私房租赁，出租、承租双方可以公平、自愿确定租金数额。而此类特殊租赁的租金数额为非自愿且较低廉，并由国家直接予以规定，且远远低于普通租赁的租金额。第四、承租后的附随权利义务不同。普通租赁中承租人的有限承租权非经出租人同意不得转让，更不能继承、交换，而这类特殊租赁中承租人的承租权可按照出租人的相关规定转让、继承。承租人可将承租权在市场上以自愿价格转让，此后只需在出租人处办理变更名称手续，承租人死亡后，其继承人一般均可获得承租权。
五、确立永久承租权之他物权规范是民事法律关系与行政法律关系共同存在的前提
从上述内容可知，此类特殊租赁关系与普通租赁关系有很大不同，但有此不同并不意味着就需要行政权干预，就可以说存在行政法律关系。融资租赁就不同于普通租赁，它就无需行政权干预。那么这类特殊租赁关系到底是否需要行政权干预呢？现从一假设进行推导，假设此类房屋租赁是属于单纯、完全的民事法律关系。当承租人A通过支付对价（在大中型城市一般每平方米1500元左右）取得承租权，后承租人在承租过程中有一个月房租未按期支付（按国家现行规定每平方米每月一般为2元左右），此时承租人违约应承担违约责任，按相关的民事租赁法律规范，出租人有权解除租约，从而承租人丧失承租权，这看来是符合民事规范的，但此中就出现了问题，问题在于以因不履行一月每平方米2元的租金而丧失了以每平方米1500元取得的承租权，这样的约定公平吗？符合公平原则吗？显然不符合，出租人不应凭借微薄的欠租额而剥夺承租人的承租权。可见这不能适用普通租赁的民事法律规范，从上例中可以看出承租人在此中拥有不同于普通租赁的特殊权利，笔者将之称为永久承租权。
永久承租权属于不动产他物权。他物权是指非物之所有权人对物所行使的物权，这种物权由权利人自由、独立、排他地行使，非因法定缘由而不能丧失。永久承租权属于他物权与日本、台湾民法中的永佃权相似（永佃权是租佃人永久租用土地进行耕种或放牧的他物权），永佃权一般只在承租人破产或租金达一定数额时才丧失，并且可以转让、继承。这一规定使得出租人与承租人之间的权利得以平衡，值得我们借鉴。物权法定是物权产生的原则，法律未规定此永久承租他物权，司法实践中就不能作为物权对待。但一种权利不因法律对之未予规定就否认它在现实经济生活中的客观存在，法律的滞后性能够充分说明这一点。当这一权利普遍存在时就应有法律对之予以规范。我国就应制定这一他物权（永久承租权）法律规范，承认这一已被公众所接受又被实践操作所肯定的现实民事权利。承租人拥有的房屋永久承租权属物权不同于债权，债权需要相对方行为的支持，而物权不需要，可独立排他地行使。既然永久承租权属物权就存在一个公示的问题，动产物权以占有为公示，不动产物权（包括自物权、他物权）以登记为公示。登记公示制度不为公众所自由创立，它应来源于法律直接规定，并且属于强制性规范体现国家意志，法律直接规定谁为行使登记权的主体及其享有的职权和承担的职责。例如，土地使用权登记由土地管理机关行使。登记主体对不动产物权进行的登记行为就属于具体行政行为，登记主体与被登记物权人之间就形成了行政法律关系。从上可知，当确立起此类特殊租赁关系中承租人拥有永久承租权且属物权的观点时，就能得出此中存在行政法律关系的结论，更具体一点说就是存在行政登记法律关系。这一法律关系中行政相对人恒定为承租人，行政管理人因法律规定的不同而不同，如可规定由非房屋所有权人的单一行政机关行使登记权，也可规定由房屋所有权人（企事业单位）行使登记权，还可规定由行政机关及其委托的房屋所有权人（企事业单位）共同行使登记权。
综上所述，就本案而言，由于法律没有确立永久承租他物权，导致行政权力无法介入，因而就否定了永久承租他物权登记行政法律关系的存在。但行政法律关系不存在并不是说司法机关在处理此类特殊租赁关系时就应采用与处理普通租赁关系一样的司法手段，因为那样处理就如文中所述不符合公平原则。笔者认为在现阶段没有确立永久承租他物权法律规范的情况下，可从契约法律关系入手维护双方权利的公平。如本案，夏某某若欠租金非达一定数额（与获取承租权对价相当）不可解除合同，夏某某依据公有房屋住宅合同所享有的债权不适用善意取得，原合同继续有效，陈某某与房管所所订立合同无效。


　　　　　　　　　　　（重庆市渝中区人民法院 谢侃）

国务院国有资产监督管理委员会


关于印发《国务院国资委关于国有控股上市公司股权分置改革的指导意见》的通知

国务院各部委、各直属机构，各省、自治区、直辖市及计划单列市国有资产监督管理机构，新疆生产建设兵团，各中央企业：

　　为进一步推进股权分置改革，切实做好有关工作，我委制定了《国务院国资委关于国有控股上市公司股权分置改革的指导意见》，现予印发，请认真贯彻落实。



国务院国资委关于国有控股
上市公司股权分置改革的指导意见

　　为贯彻落实《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》（国发[2004]3号）精神，保证股权分置改革工作的顺利推进，维护资本市场的稳定，根据国家关于股权分置改革工作的有关要求，现就国有控股上市公司股权分置改革有关问题提出以下意见：

　　一、国有控股上市公司及其国有股股东、各级国有资产监督管理机构要从改革全局出发，积极支持股权分置改革工作。股权分置是制约我国资本市场稳定发展的基本制度问题，也是影响市场配置资源效率和国有资本有序流转的重要因素，必须采取切实有效措施，积极稳妥地加以解决。通过股权分置改革，发挥国有控股上市公司在资本市场中的导向性作用，促进资本市场实现长期、稳定发展。

　　二、国有控股上市公司的股权分置改革工作要着眼于上市公司长远发展，切实保护投资者特别是公众投资者的合法权益。上市公司质量是保证资本市场稳定发展的基石。国有控股上市公司及其国有股股东要不断提高公司的竞争力，做强做大，实现可持续发展，努力增加对投资者的回报，构建国有股股东和其他投资者的共同利益基础。

　　三、国有控股上市公司的控股股东要根据调整国有经济布局和结构、促进资本市场稳定发展的原则，结合企业实际情况，确定股权分置改革后在上市公司中的最低持股比例。

　　（一）在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及国民经济基础性和支柱性行业中，要保证国有资本的控制力，确保国有经济在国民经济中的主导地位；

　　（二）对属于控股股东主业范围，或对控股股东发展具有重要影响的国有控股上市公司，控股股东应根据自身经营发展实际和上市公司发展需要，研究确定在上市公司中的最低持股比例；

　　（三）对其他行业和领域的国有控股上市公司，控股股东应根据“有进有退、有所为有所不为”的方针，合理确定在上市公司中的最低持股比例，做到进而有为，退而有序。

　　四、国有控股上市公司的控股股东所确定的最低持股比例，应按规定程序及时报国有资产监督管理机构审核，与上市公司股权分置改革方案一并披露。

　　国有控股上市公司的控股股东为公司制企业的，其最低持股比例应当按照《中华人民共和国公司法》等法律法规规定，严格履行内部决策程序后对外披露。

　　五、股权分置改革完成一定时期后，国有股东所持国有控股上市公司的最低持股比例需要调整的，应根据本意见和有关监管要求规范、有序进行。必要时，国有股东可以通过从资本市场增持公司股份的方式，巩固和增强自身控股地位，以保证国有经济布局和结构战略性调整目标的顺利实现。

　　六、国有控股上市公司及其国有股东在股权分置改革工作中，要严格按照证券监管部门和国有资产监管机构的监管要求，做好股权分置改革各个环节的工作，保证股权分置改革过程符合“公开、公平、公正”的原则；要采取切实有效措施，坚决防止利用股权分置改革进行内幕交易、操纵市场等违法犯罪活动；要注重保护职工的合法权益，维护社会稳定。