来宾市人民政府办公室关于印发来宾市政府投资工程建设项目招标投标管理暂行办法的通知
广西壮族自治区来宾市人民政府办公室
来宾市人民政府办公室关于印发来宾市政府投资工程建设项目招标投标管理暂行办法的通知
来政办发〔2010〕251号
各县（市、区）人民政府，来华投资区管委，市人民政府各工作部门、各直属机构：
《来宾市政府投资工程建设项目招标投标管理暂行办法》已经来宾市人民政府二届第66次常务会议讨论通过。现印发给你们，请遵照执行。
二〇一〇年十一月十四日
来宾市政府投资工程建设项目招标投标管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为规范政府投资工程建设项目各项招标投标活动，根据《中华人民共和国招标投标法》、《工程建设项目施工招标投标办法》（国家七部委30号令）和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》，结合来宾市实际，制定本办法。
第二条 来宾市本级政府投资的工程建设项目招标投标活动，适用本办法。
第三条 本办法所称的政府投资工程建设项目，是指使用下列财政性资金投资建设的项目：
（一）财政预算安排的建设资金；
（二）纳入财政预算管理的专项建设资金；
（三）使用财政性资金作为还款来源或还款担保的借贷性资金；
（四）土地使用权出让金；
（五）转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产收益收入；
（六）对政府的捐赠款和援助资金，国际金融组织和外国政府的贷款、赠款；
（七）法律、法规规定的其他政府性资金。
第四条 工程建设项目招标投标活动，依法由招标人负责。任何单位和个人不得以任何方式非法干涉工程招标投标活动。
第五条 市发展和改革行政主管部门负责本行政区域内招标投标工作的指导和协调。市招标投标监督管理部门对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法违规行为。房屋建筑、市政基础设施、交通、水利等工程建设项目各项招标投标活动，必须在建设工程交易中心进行。
第六条 任何单位和个人有权向有关行政监督部门举报招标
投标活动中的违法违规行为。
第二章 招 标
第七条 政府投资工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行公开招标：
（一）施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；
（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；
（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；
（四）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。
前款规定以外的其他国有资金投资工程建设项目，是否招标或者选择何种招标方式，市发展和改革行政主管部门会同有关部门另行规定。
第八条 依法必须招标的工程建设项目，应当具备下列条件才能进行施工招标：
（一）招标人已经依法成立；
（二）初步设计及概算应当履行审批手续的，已经批准；
（三）招标范围、招标方式和招标组织形式等应当履行核准手续的，已经核准；
（四）有相应资金或资金来源已经落实；
（五）有招标所需的设计图纸及技术资料；
（六）已取得经市人民政府或市人民政府授权的部门审定的工程招标预算控制价批文。
第九条 招标人具备国家规定的自行招标条件的，可以自行办理招标事宜；不具备国家规定自行招标条件的，应当委托具有招标代理资格的招标代理机构办理招标事宜。招标代理机构的选择，由招标人从招标代理机构库名录中，采用随机抽取的方式确定。
招标代理机构库采取公开招标的方式建立，市招标投标监督管理部门每年对招标代理机构库名录中的代理机构进行考核，重点考察工程量清单、预算书编制，代理服务诚信度等方面，并根据考核情况对代理机构库进行更新，对代理机构实行动态管理。
第十条 招标公告和招标文件必须同步报市招标投标监督管理部门备案。依法必须进行公开招标的工程建设项目招标公告，属国家审批的项目，依法必须在国家发展和改革委员会指定媒介发布；我市县级以上人民政府项目审批部门审批的项目，招标人或其代理机构应当在广西招标投标监督网、《来宾日报》、来宾市建设工程交易中心网公告，招标人或其代理机构也可以同时在其他媒介发布，但内容必须一致。招标公告应当明确招标人的名称和地址，招标工程的性质、规模、地点，投标必须具备的基本条件以及招标文件发布网站、招标文件出售地点等。
第十一条 招标人在招标公告发布后第三天在来宾市建设工程交易中心网站发布招标文件，并同时在市建设工程交易中心以不记名方式发售招标文件和提供施工图纸。除施工图纸外，潜在投标人可以在来宾市建设工程交易中心网上获取招标文件的内容。施工图纸采用收取押金的方式借用，招标文件的售价按成本价计取。网上发布的招标文件应该包括招标须知、技术要求、商务要求、合同要求、工程量清单、预算书等全部内容。
第十二条 招标人可以公开组织潜在投标人共同踏勘现场，不得单独或者分别组织任何一个投标人进行现场踏勘。需要组织现场踏勘的应提前三天在来宾市建设工程交易中心网站公布踏勘时间和地点。对于潜在投标人在阅读招标文件和自行现场踏勘中提出的疑问，招标人可以书面形式解答，同时将答疑的内容在来宾市建设工程交易中心网站发布，该答疑的内容为招标文件的组成部分。
第十三条 招标人不得对投标人或其拟派技术人员提出与招标项目要求不符的资质条件。若确需提高资质等级要求的，应报工程建设项目行政主管部门和市招标投标监督管理部门审批，且最多只能提高一个资质等级。
第十四条 招标文件采用由市招标投标监督管理部门统一制作的范本，原则上同类项目招标文件使用同一范本，招标采用的评标定标办法可采用综合评分法、合理低价法，以及法律法规认可的其他办法。招标文件中的废标条款必须分项单列，其它处不另设废标条款。
招标文件由招标人依据招标文件范本编制，对于招标文件与范本不一致的内容应用大一号黑体字编印，并经市招标投标监督管理部门会同市政府投资项目财务总监办公室等部门审核批准后方可实施。
第十五条 工程建设项目施工招标文件评标办法采用综合评分法的，投标报价、施工组织设计、信誉业绩的分值比例设置为65：25：10。其中，投标报价等于有效报价范围最低价的得满分65分，以此为基数报价每高出1个百分点减3分，不满1个百分点的用插入法计算；投标人信誉业绩的10分中，设置拟派驻的项目经理个人业绩分值不低于6分。
第十六条 工程招标预算控制价由市财政行政主管部门或审计部门审核，并经市财政行政管理部门报市人民政府或市人民政府授权的部门批准后确定。经市招标投标监督管理部门备案后，于投标截止日前7日在市建设工程交易中心公布，公布内容包括总价、综合单价、措施费、规费、主要材料单价等。
市财政行政主管部门或审计部门审核项目预算、工程量清单、招标预算控制价，实行限时办结制。单项送审金额在1000万元以下的，15个工作日内审结；单项送审金额在1000—3000万元以内的，20个工作日内审结；单项送审金额在3000-5000万元以内的，25个工作日内审结；单项送审金额在5000-10000万元以内的，30个工作日内审结；单项送审金额在10000万元以上的，45个工作日内审结；对一些特殊大中型建设项目，审核时间适当延长。项目预算审结后，市财政行政主管部门应在上述规定的时限内报送市人民政府审定，并书面告知项目招标人和市招标投标监督管理部门。
未经审定的工程量清单、工程预算控制价，招标投标监督管理部门不予备案，招标人不得用于招标。
第十七条 发布招标公告时，对外公布经市人民政府或市人民政府授权的部门批准的工程招标预算控制价。招标文件对投标报价应设定有效报价范围，投标报价高于工程招标预算控制价或低于工程招标预算控制价90%的投标，作废标处理。招标人不得擅自改变有效报价范围。
第三章 投 标
第十八条 潜在投标人参加投标不需要投标报名，但在参加投标前必须到市建设行政主管部门和市招标投标监督管理部门办理登记备案，填报《进驻来宾企业资质年度登记备案表》，否则，投标无效。
第十九条 投标人应当提交投标保证金。投标人在提交投标文件的同时，必须按照招标文件的约定，将投标保证金汇入市招标投标监督管理部门指定的银行帐号，投标保证金额按投标工程预算总价的百分之二提交，最高不超过80万元人民币。投标保证金的提交与退回一律使用投标人单位帐号。投标保证金未按照招标文件要求到达指定帐户的投标人视为自动放弃投标。
第二十条 投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件，投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。
投标人根据招标文件载明的项目实际情况，拟在中标后将中标项目的部分非主体、非关键性工作进行分包的，必须在投标文件中载明。
第二十一条 投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件密封送达投标地点。招标人收到投标文件后，向投标人出具标明签收人和签收时间的凭证，在开标前任何单位和个人不得开启投标文件。
在招标文件要求提交投标文件的截止时间后送达的投标文件，为无效的投标文件，招标人应当拒收。
提交投标文件的投标人少于三个的，招标人应当依法重新招标。重新招标后投标人仍少于三个的，属于必须审批的工程建设项目，报经原审批部门批准后可以不再进行招标；其他工程建设项目，招标人可自行决定不再进行招标。
第四章 开标、评标和定标
第二十二条 招标人应当在招标文件确定的地点及提交投标文件截止时间的同一时间公开主持开标，并邀请所有投标人参加。投标人不参加开标的，不得对开标结果提出异议。
第二十三条 评标委员会组成中的业主评委应由熟悉相关业务的人员担任，且不得超过一名，其他所有评委均从评标专家库中随机抽取。除我市评标专家库中的专家评委无法满足工程建设项目专业技术评标要求外，不得从异地评标专家库中抽取。
评标委员会的成员由商务标评委和技术标评委组成，技术标评委不得少于评标委员会成员总数的五分之三。
第二十四条 对资格后审实行动、静态双向审查。对不满足招标文件中资格后审条件，应当作废标处理的，直接认定投标文件作废；通过静态资格审查后，有效投标报价范围内的投标人为9家以上的，从投标报价最低的投标人算起，依次往上类推取报价低的9家进行评标，剩余其他投标人不参与评标。因有效投标报价相同，难以按报价高低确定9家参与评标的，采取随机抽取的方式确定。
第二十五条 评标委员会在评审过程中，发现下列情形之一的，作废标处理：
（一） 不同投标人的投标文件由同一单位或同一个人编制的；
（二） 不同投标人的投标文件载明的项目管理人员有相同人员的；
（三） 不同投标人的投标文件相互混装的；
（四）不同投标人授权同一人作为投标人代表的；
（五）不同投标人使用同一单位资金交纳投标保证金的；
（六）参与项目工程量清单、预算控制价编制或审核的单位和相关人员参加投标活动的；
（七）有证据证明投标人与招标人、招标代理机构或其他投标人串通的其他情形。
第二十六条 评标委员会否决不合格投标或者界定为废标后，因有效投标不足3个，经评标委员会评审认为明显缺乏竞争性的，评标委员会可以否决所有投标。依法必须进行招标的项目的所有投标被否决的，招标人应当依法重新招标。
第二十七条 评标委员会各成员应独立、客观、公平、公正地完成评标工作。在对各评委的评标得分汇总时，如某一评委对同一投标人的商务、技术、信誉等分项评分偏离评标委员会全体成员评分均值的25%时，则需要对该投标人的实际得分进行修正，即该评委的该项评分值将被剔除，以其他未超出偏离范围的评标委员会成员评分的算术平均分替代。评标委员会完成评标后，应向招标人提出书面评标报告，按得分高低顺序推荐出中标候选人一、二、三名。
第二十八条 评标报告推荐的中标人候选人在建设工程交易中心公示，公示期为三个工作日。公示期结束后无异议的，确定中标单位；公示期间有异议并提供相对举报线索，经市招标投标监督管理部门查实存在违法违规行为的，按照相关法律法规予以处罚。
第五章 监督管理
第二十九条 严格实行中标工程担保制度。政府投资建设工程项目招标人不需交纳支付担保，中标人要向招标人交纳中标价5%的履约保证金，且必须在中标通知书发出后30日内按招标文件的规定与招标人签订工程承包合同，并于合同签订后5个工作日内提交。招标人在履行合同期满后，将履约保证金退还中标企业。无正当理由逾期不交纳履约保证金的，招标人可取消其中标资格，并没收其投标保证金，并作为不良行为记录。取消原中标人中标资格后，招标人可以对排名第二的中标候选人进行公示，公示期满无投诉即为中标人。
排名第二的中标候选人因前款规定的同样原因不能签订合同的，招标人可以按程序确定排名第三的中标候选人为中标人。
第三十条 招标人不得直接指定工程分包单位或材料设备供应单位,总承包项目涉及的专业工程单独发包，须报工程建设项目行政主管部门批准，并在市建设工程交易中心进行公示。分包合同于订立后15日内送工程建设项目行政管理部门和市招标投标监督管理部门进行合同备案。不在规定时间内订立合同及进行合同备案的，其不良行为将记入诚信管理档案。
第三十一条 施工企业项目经理只能负责一个工程项目的管理工作,监理企业总监理工程师只能负责一个重大项目的监理工程或三个及三个以下一般工程项目的监理工作。对施工项目中标的项目经理及专职安全员实行中标后执业证书暂时保管制度，对重大项目的总监理工程师实行执业证书保管制度，暂时保管的证书，待工程竣工后退回。承包人必须严格按照投标文件的承诺配备项目管理人员，并对其工程质量安全终身负责，未经发包人、监理单位及工程建设项目行政主管部门同意，不得任意变更。
第三十二条 加快有形建筑市场建设，完善交易市场网站信息平台，对招标项目进展及实施情况进行全过程信息公开。加强交易市场场内监管，重点对开标、评标活动实行现场监督与视频场外监督相结合的动态管理。
第三十三条 投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效，由招标投标监督管理部门处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一至二年的投标资格，并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
第三十四条 投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
依法必须进行招标项目的投标人有前款所列行为尚未构成犯罪的，招标投标监督管理部门处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一至三年投标资格，并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。
第三十五条 对于在招标投标活动中有违法违规行为的单位或个人，市招标投标监督管理部门或有关行政主管部门应将其违法违规行为及处理结果记入不良行为档案并依法在违法行为记录公告平台上公布，且及时上报上级行政主管部门。
第三十六条 投标人在投标日三年内有行贿犯罪记录的，视情节轻重，可以取消其投标资格；投标人在投标日三年前有行贿犯罪记录或者三年内有行贿犯罪记录而未被取消投标资格的，视情节轻重，适当降低当事人的信誉业绩分。投标人是否有行贿犯罪记录，以检察机关出具的行贿犯罪档案查询证明为准。
第六章 附 则
第三十七条 上级行政主管部门投资的项目对招投标另有规定的，从其规定；上级行政主管部门投资的项目以市本级财政投资为主的，市招标投标监督管理部门代表本级政府履行监督职责。
第三十八条 本办法由市发展和改革委员会会同有关部门负责解释。
第三十九条 本市内各县（市、区）政府投资的工程建设项目招标投标活动，参照本办法执行。
第四十条 本办法自颁布之日起施行。
关于印发《全国生态脆弱区保护规划纲要》的通知
环境保护部
环境保护部文件
环发〔2008〕92号
关于印发《全国生态脆弱区保护规划纲要》的通知
各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），新疆生产建设兵团环境保护局：
加强生态脆弱区保护是控制生态退化、恢复生态系统功能、改善生态环境质量和落实《全国生态功能区划》的具体措施，也是促进区域经济、社会和环境协调发展和贯彻落实科学发展观的有效途径。依据国务院《全国生态环境保护纲要》和《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》有关精神，我部编制了《全国生态脆弱区保护规划纲要》。现印发给你们，请参照执行。
附件：全国生态脆弱区保护规划纲要
二○○八年九月二十七日
主题词：环保 生态 规划 通知
附件：
全国生态脆弱区保护规划纲要
环境保护部
二○○八年九月
— 1 —
前 言
我国是世界上生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、
生态脆弱性表现最明显的国家之一。我国生态脆弱区大多位于生态
过渡区和植被交错区，处于农牧、林牧、农林等复合交错带，是我
国目前生态问题突出、经济相对落后和人民生活贫困区。同时，也
是我国环境监管的薄弱地区。加强生态脆弱区保护，增强生态环境
监管力度，促进生态脆弱区经济发展，有利于维护生态系统的完整
性，实现人与自然的和谐发展，是贯彻落实科学发展观，牢固树立
生态文明观念，促进经济社会又好又快发展的必然要求。
党中央、国务院高度重视生态脆弱区的保护。温家宝总理多次
强调，我国许多地方生态脆弱，环境承载力很低；保护环境，就是
保护我们赖以生存的家园，就是保护中华民族发展的根基。《国务院
关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确指出在生态脆弱地
区要实行限制开发。为此，“十一五”期间，环境保护部将通过实施
“三区推进”（即自然保护区、重要生态功能保护区和生态脆弱区）
的生态保护战略，为改善生态脆弱区生态环境提供政策保障。
本纲要明确了生态脆弱区的地理分布、现状特征及其生态保护
的指导思想、原则和任务，为恢复和重建生态脆弱区生态环境提供
科学依据。
— 2 —
一、生态脆弱区特征及其空间分布
生态脆弱区也称生态交错区（Ecotone），是指两种不同类型生
态系统交界过渡区域。这些交界过渡区域生态环境条件与两个不同
生态系统核心区域有明显的区别，是生态环境变化明显的区域，已
成为生态保护的重要领域。
（一）生态脆弱区基本特征
（1）系统抗干扰能力弱。生态脆弱区生态系统结构稳定性较差，
对环境变化反映相对敏感，容易受到外界的干扰发生退化演替，而
且系统自我修复能力较弱，自然恢复时间较长。
（2）对全球气候变化敏感。生态脆弱区生态系统中，环境与生
物因子均处于相变的临界状态，对全球气候变化反应灵敏。具体表
现为气候持续干旱，植被旱生化现象明显，生物生产力下降，自然
灾害频发等。
（3）时空波动性强。波动性是生态系统的自身不稳定性在时空
尺度上的位移。在时间上表现为气候要素、生产力等在季节和年际
间的变化；在空间上表现为系统生态界面的摆动或状态类型的变化。
（4）边缘效应显著。生态脆弱区具有生态交错带的基本特征，
因处于不同生态系统之间的交接带或重合区，是物种相互渗透的群
落过渡区和环境梯度变化明显区，具有显著的边缘效应。
（5）环境异质性高。生态脆弱区的边缘效应使区内气候、植被、
景观等相互渗透，并发生梯度突变，导致环境异质性增大。具体表
现为植被景观破碎化，群落结构复杂化，生态系统退化明显，水土
— 3 —
流失加重等。
（二）生态脆弱区的空间分布
我国生态脆弱区主要分布在北方干旱半干旱区、南方丘陵区、
西南山地区、青藏高原区及东部沿海水陆交接地区，行政区域涉及
黑龙江、内蒙古、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、宁夏、甘肃、
青海、新疆、西藏、四川、云南、贵州、广西、重庆、湖北、湖南、
江西、安徽等21 个省（自治区、直辖市）。主要类型包括：
（1）东北林草交错生态脆弱区
该区主要分布于大兴安岭山地和燕山山地森林外围与草原接壤
的过渡区域，行政区域涉及内蒙古呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、
赤峰市和河北省承德市、张家口市等部分县（旗、市、区）。生态环
境脆弱性表现为：生态过渡带特征明显，群落结构复杂，环境异质
性大，对外界反应敏感等。重要生态系统类型包括：北极泰加林、
沙地樟子松林；疏林草甸、草甸草原、典型草原、疏林沙地、湿地、
水体等。
（2）北方农牧交错生态脆弱区
该区主要分布于年降水量300～450 毫米、干燥度1.0～2.0 北
方干旱半干旱草原区，行政区域涉及蒙、吉、辽、冀、晋、陕、宁、
甘等8 省区。生态环境脆弱性表现为：气候干旱，水资源短缺，土
壤结构疏松，植被覆盖度低，容易受风蚀、水蚀和人为活动的强烈
影响。重要生态系统类型包括：典型草原、荒漠草原、疏林沙地、
农田等。
— 4 —
（3）西北荒漠绿洲交接生态脆弱区
该区主要分布于河套平原及贺兰山以西，新疆天山南北广大绿
洲边缘区，行政区域涉及新、甘、青、蒙等地区。生态环境脆弱性
表现为：典型荒漠绿洲过渡区，呈非地带性岛状或片状分布，环境
异质性大，自然条件恶劣，年降水量少、蒸发量大，水资源极度短
缺，土壤瘠薄，植被稀疏，风沙活动强烈，土地荒漠化严重。重要
生态系统类型包括：高山亚高山冻原、高寒草甸、荒漠胡杨林、荒
漠灌丛以及珍稀、濒危物种栖息地等。
（4）南方红壤丘陵山地生态脆弱区
该区主要分布于我国长江以南红土层盆地及红壤丘陵山地，行
政区域涉及浙、闽、赣、湘、鄂、苏等六省。生态环境脆弱性表现
为：土层较薄，肥力瘠薄，人为活动强烈，土地严重过垦，土壤质
量下降明显，生产力逐年降低；丘陵坡地林木资源砍伐严重，植被
覆盖度低，暴雨频繁、强度大，地表水蚀严重。重要生态系统类型
包括：亚热带红壤丘陵山地森林、热性灌丛及草山草坡植被生态系
统，亚热带红壤丘陵山地河流湿地水体生态系统。
（5）西南岩溶山地石漠化生态脆弱区
该区主要分布于我国西南石灰岩岩溶山地区域，行政区域涉及
川、黔、滇、渝、桂等省市。生态环境脆弱性表现为：全年降水量
大，融水侵蚀严重，而且岩溶山地土层薄，成土过程缓慢，加之过
度砍伐山体林木资源，植被覆盖度低，造成严重水土流失，山体滑
坡、泥石流灾害频繁发生。重要生态系统类型包括：典型喀斯特岩
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溶地貌景观生态系统，喀斯特森林生态系统，喀斯特河流、湖泊水
体生态系统，喀斯特岩溶山地特有和濒危动植物栖息地等。
（6）西南山地农牧交错生态脆弱区
该区主要分布于青藏高原向四川盆地过渡的横断山区，行政区
域涉及四川阿坝、甘孜、凉山等州，云南省迪庆、丽江、怒江以及
黔西北六盘水等40 余个县市。生态环境脆弱性表现为：地形起伏大、
地质结构复杂，水热条件垂直变化明显，土层发育不全，土壤瘠薄，
植被稀疏；受人为活动的强烈影响，区域生态退化明显。重要生态
系统类型包括：亚热带高山针叶林生态系统，亚热带高山峡谷区热
性灌丛草地生态系统，亚热带高山高寒草甸及冻原生态系统，河流
水体生态系统等。
（7）青藏高原复合侵蚀生态脆弱区
该区主要分布于雅鲁藏布江中游高寒山地沟谷地带、藏北高原
和青海三江源地区等。生态环境脆弱性表现为：地势高寒，气候恶
劣，自然条件严酷，植被稀疏，具有明显的风蚀、水蚀、冻蚀等多
种土壤侵蚀现象，是我国生态环境十分脆弱的地区之一。重要生态
系统类型包括：高原冰川、雪线及冻原生态系统，高山灌丛化草地
生态系统，高寒草甸生态系统，高山沟谷区河流湿地生态系统等。
（8）沿海水陆交接带生态脆弱区
该区主要分布于我国东部水陆交接地带，行政区域涉及我国东
部沿海诸省（市），典型区域为滨海水线500米以内、向陆地延伸1～
10公里之内的狭长地域。生态环境脆弱性表现为：潮汐、台风及暴
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雨等气候灾害频发，土壤含盐量高，植被单一，防护效果差。重要
生态系统类型包括：滨海堤岸林植被生态系统，滨海三角洲及滩涂
湿地生态系统，近海水域水生生态系统等。
二、生态脆弱区的主要压力
（一）主要问题
1、草地退化、土地沙化面积巨大
2005 年我国共有各类沙漠化土地174.0 万平方公里，其中，生
态环境极度脆弱的西部8 省区就占96.3%。我国北方有近3.0 亿公顷
天然草地，其中60%以上分布在生态环境比较脆弱的农牧交错区，目
前，该区中度以上退沙化面积已占草地总面积的53.6%，并已成为我
国北方重要沙尘源区，而且每年退沙化草地扩展速度平均在200 万
公顷以上。
2、土壤侵蚀强度大，水土流失严重
西部12 省（自治区、直辖市）是我国生态脆弱区的集中分布区。
最近20 年，由于人为过度干扰，植被退化趋势明显，水土流失面积
平均每年净增3%以上，土壤侵蚀模数平均高达3000 吨/平方公
里·年，云贵川石漠化发生区，每年流失表土约1 厘米，输入江河
水体的泥沙总量约40～60 亿吨。
3、自然灾害频发，地区贫困不断加剧
我国生态脆弱区每年因沙尘暴、泥石流、山体滑坡、洪涝灾害
等各种自然灾害所造成的经济损失约2000 多亿元人民币，自然灾害
损失率年均递增9%，普遍高于生态脆弱区GDP 增长率。我国《“八七”
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扶贫计划》共涉及592 个贫困县，中西部地区占52%，其中80%以上
地处生态脆弱区。2005 年全国绝对贫困人口2365 万，其中95%以上
分布在生态环境极度脆弱的老少边穷地区。
4、气候干旱，水资源短缺，资源环境矛盾突出
我国北方生态脆弱区耕地面积占全国的64.8%，实际可用水量仅
占全国的15.6%，70%以上地区全年降水不足300 毫米，每年因缺水
而使1300～4000 万公顷农田受旱。西北荒漠绿洲区主要依赖雪山融
水维系绿洲生态平衡，最近几年，雪山融水量比20 年前普遍下降
30%～40%，绿洲萎缩后外围胡杨林及荒漠灌丛生态退化日益明显，
并已严重威胁到绿洲区的生态安全。
5、湿地退化，调蓄功能下降，生物多样性丧失
20 世纪50 年代以来，全国共围垦湿地3.0 万平方公里，直接导
致6.0～8.0 万平方公里湿地退化，蓄水能力降低约200～300 亿立
方米，许多两栖类、鸟类等关键物种栖息地遭到严重破坏，生物多
样性严重受损。此外，湿地退化，土壤次生盐渍化程度增加，每年
受灾农田约100 万公顷，粮食减产约2 亿公斤。
（二）成因及压力
造成我国生态脆弱区生态退化、自然环境脆弱的原因除生态本
底脆弱外，人类活动的过度干扰是直接成因。主要表现在：
1、经济增长方式粗放
我国经济增长方式粗放的特征主要表现在重要资源单位产出效
率较低，生产环节能耗和水耗较高，污染物排放强度较大，再生资
— 8 —
源回收利用率低下，社会交易率低而交易成本较高。2006 年中国GDP
约占世界的5.5%，但能耗占到15%、钢材占到30%、水泥占到54%；
2000 年中国单位GDP 排放CO2 0.62 公斤、有机污水0.5 公斤，污染
物排放强度大大高于世界平均水平；而矿产资源综合利用率、工业
用水重复率均高于世界先进水平15～25 个百分点；社会交易成本普
遍比发达国家高30%～40%。
2、人地矛盾突出
我国以占世界9%的耕地、6%的水资源、4%的森林、1.8%的石油，
养活着占世界22%的人口，人地矛盾突出已是我国生态脆弱区退化的
根本原因，如长期过牧引起的草地退化，过度开垦导致干旱区土地
沙化，过量砍伐森林资源引发大面积水土流失等。据报道，我国环
境污染损失约占GDP 的3%～8%，生态破坏（草原、湿地、森林、土
壤侵蚀等）约占GDP 的6%～7%。
3、监测与监管能力低下
我国生态监管机制由于部门分割、协调不力，导致监管效率低
下。同时，由于相关政策法规、技术标准不完善，经济发展与生态
保护矛盾突出，特别是生态监测、评估与预警技术落后，生态脆弱
区基线不清、资源环境信息不畅，难以为环境管理与决策提供良好
的技术支撑。
4、生态保护意识薄弱
我国人口众多，环保宣传和文教事业严重滞后。许多地方政府
重发展轻保护思想普遍，有的甚至以牺牲环境为代价，单纯追求眼
— 9 —
前的经济利益；个别企业受经济利益驱动，违法采矿、超标排放十
分普遍，严重破坏人类的生存环境。许多民众环保观念淡漠，对当
前严峻的环境形势认知水平低，而且消费观念陈旧，缺乏主动参与
和积极维护生态环境的思想意识，资源掠夺性开发和浪费使用不能
有效遏制，生态破坏、系统退化日趋严重。
三、规划指导思想、原则及目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”主要思想为指导，贯彻落实科学
发展观，建设生态文明，以维护生态系统完整性，恢复和改善脆弱
生态系统为目标，在坚持优先保护、限制开发、统筹规划、防治结
合的前提下，通过适时监测、科学评估和预警服务，及时掌握脆弱
区生态环境演变动态，因地制宜，合理选择发展方向，优化产业结
构，力争在发展中解决生态环境问题。同时，强化法制监管，倡导
生态文明，积极增进群众参与意识，全面恢复脆弱区生态系统。
（二）基本原则
——预防为主，保护优先。建立健全脆弱区生态监测与预警体
系，以科学监测、合理评估和预警服务为手段，强化“环境准入”，
科学指导脆弱区生态保育与产业发展活动，促进脆弱区的生态恢复。
——分区推进，分类指导。按照区域生态特点，优化资源配置
和生产力空间布局，以科技促保护，以保护促发展，维护生态脆弱
区自然生态平衡。
——强化监管，适度开发。强化生态环境监管执法力度，坚持
— 10 —
适度开发，积极引导资源环境可承载的特色产业发展，保护和恢复
脆弱区生态系统，是维护区域生态系统完整性、实现生态环境质量
明显改善和区域可持续发展的必由之路。
——统筹规划，分步实施。在明确区域分布、地理环境特点、
重点生态问题和成因的基础上，制定相应的应对战略，分期分批开
展，逐步推进，积极探索生态脆弱区保护的多样化模式，形成生态
脆弱区保护格局。
（三）规划期限
规划的基准年为2008 年。
规划期为2009～2020 年。
（四）编制依据
1、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年计划纲
要》（2006 年3 月16 日十届全国人大第四次会议通过）；
2、《全国生态环境保护纲要》（国发[2000]38 号）；
3、《全国生态环境建设规划》（国发[1998]36 号）；
4、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发
[2005]39 号）；
5、《国家环境保护“十一五”规划》（国发[2007]37 号）；
6、《全国生态保护“十一五”规划》（环发[2006]158 号）；
7、《国家重点生态功能保护区规划纲要》（环发[2007]165 号）；
8、《全国生态功能区划》（环境保护部公告2008 年第35 号）。
（五）规划目标
— 11 —
1、总体目标
到2020 年，在生态脆弱区建立起比较完善的生态保护与建设的
政策保障体系、生态监测预警体系和资源开发监管执法体系；生态
脆弱区40%以上适宜治理的土地得到不同程度治理，水土流失得到基
本控制，退化生态系统基本得到恢复，生态环境质量总体良好；区
域可更新资源不断增值，生物多样性保护水平稳步提高；生态产业
成为脆弱区的主导产业，生态保护与产业发展有序、协调，区域经
济、社会、生态复合系统结构基本合理，系统服务功能呈现持续、
稳定态势；生态文明融入社会各个层面，民众参与生态保护的意识
明显增强，人与自然基本和谐。
2、阶段目标
（1）近期（2009～2015 年）目标
明确生态脆弱区空间分布、重要生态问题及其成因和压力，初
步建立起有利于生态脆弱区保护和建设的政策法规体系、监测预警
体系和长效监管机制；研究构建生态脆弱区产业准入机制，全面限
制有损生态系统健康发展的产业扩张，防止因人为过度干扰所产生
新的生态退化。到2015 年，生态脆弱区战略环境影响评价执行率达
到100%，新增治理面积达到30%以上；生态产业示范已在生态脆弱
区全面开展。
（2）中远期（2016～2020 年）目标
生态脆弱区生态退化趋势已得到基本遏止，人地矛盾得到有效
缓减，生态系统基本处于健康、稳定发展状态。到2020 年，生态脆
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弱区40%以上适宜治理的土地得到不同程度治理，退化生态系统已得
到基本恢复，可更新资源不断增值，生态产业已基本成为区域经济
发展的主导产业，并呈现持续、强劲的发展态势，区域生态环境已
步入良性循环轨道。
四、规划主要任务
（一）总体任务
以维护区域生态系统完整性、保证生态过程连续性和改善生态
系统服务功能为中心，优化产业布局，调整产业结构，全面限制有
损于脆弱区生态环境的产业扩张，发展与当地资源环境承载力相适
应的特色产业和环境友好产业，从源头控制生态退化；加强生态保
育，增强脆弱区生态系统的抗干扰能力；建立健全脆弱区生态环境
监测、评估及预警体系；强化资源开发监管和执法力度，促进脆弱
区资源环境协调发展。
（二）具体任务
1、调整产业结构，促进脆弱区生态与经济的协调发展
根据生态脆弱区资源禀赋、自然环境特点及容量，调整产业结
构，优化产业布局，重点发展与脆弱区资源环境相适宜的特色产业
和环境友好产业。同时，按流域或区域编制生态脆弱区环境友好产
业发展规划，严格限制有损于脆弱区生态环境的产业扩张，研究并
探索有利于生态脆弱区经济发展与生态保育耦合模式，全面推行生
态脆弱区产业发展规划战略环境影响评价制度。
2、加强生态保育，促进生态脆弱区修复进程
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在全面分析和研究不同类型生态脆弱区生态环境脆弱性成因、
机制、机理及演变规律的基础上，确立适宜的生态保育对策。通过
技术集成、技术创新以及新成果、新工艺的应用，提高生态修复效
果，保障脆弱区自然生态系统和人工生态系统的健康发展。同时，
高度重视环境极度脆弱、生态退化严重、具有重要保护价值的地区
如重要江河源头区、重大工程水土保持区、国家生态屏障区和重度
水土流失区的生态应急工程建设与技术创新；密切关注具有明显退
化趋势的潜在生态脆弱区环境演变动态的监测与评估，因地制宜，
科学规划，采取不同保育措施，快速恢复脆弱区植被，增强脆弱区
自身防护效果，全面遏制生态退化。
3、加强生态监测与评估能力建设，构建脆弱区生态安全预警体系
在全国生态脆弱典型区建立长期定位生态监测站，全面构建全
国生态脆弱区生态安全预警网络体系；同时，研究制定适宜不同生
态脆弱区生态环境质量评估指标体系，科学监测和合理评估脆弱生
态系统结构、功能和生态过程动态演变规律，建立脆弱区生态背景
数据库资源共享平台，并利用网络视频和模型预测技术，实现脆弱
区生态系统健康网络诊断与安全预警服务，为国家环境决策与管理
提供技术支撑。
4、强化资源开发监管执法力度，防止无序开发和过度开发
加强资源开发监管与执法力度，全面开展脆弱区生态环境监查
工作，严格禁止超采、过牧、乱垦、滥挖以及非法采矿、无序修路
等资源破坏行为发生；以生态脆弱区资源禀赋和生态环境承载力基
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线为基础，通过科学规划，确立适宜的资源开发模式与强度、可持
续利用途径、资源开发监管办法以及资源开发过程中生态保护措施；
研究制定生态脆弱区资源开发监管条例，编制适宜不同生态脆弱区
资源开发生态恢复与重建技术标准及技术规范，积极推进脆弱区生
态保育、系统恢复与重建进程。
（三）重点生态脆弱区建设任务
根据全国生态脆弱区空间分布及其生态环境现状，本规划重点
对全国八大生态脆弱区中的19 个重点区域进行分区规划建设（参见
附）。
1、东北林草交错生态脆弱区
重点保护区域：大兴安岭西麓山地林草交错生态脆弱重点区域。
主要保护对象包括大兴安岭西麓北极泰加林、落叶阔叶林、沙地樟
子松林、呼伦贝尔草原、湿地等。
具体保护措施：以维护区域生态完整性为核心，调整产业结构，
集中发展生态旅游业，通过北繁南育发展畜牧业，以减轻草地的压
力；实施退耕还林还草工程，对已经发生退化或沙化的天然草地，
实施严格的休牧、禁牧政策，通过围封改良与人工补播措施恢复植
被；强化湿地管理，合理营建沙地灌木林，重点突出生态监测与预
警服务，从保护源头遏止生态退化；加大林草过渡区资源开发监管
力度，严格执行林草采伐限额制度，控制超强采伐。
2、北方农牧交错生态脆弱区
重点保护区域：辽西以北丘陵灌丛草原垦殖退沙化生态脆弱重
— 15 —
点区域，冀北坝上典型草原垦殖退沙化生态脆弱重点区域，阴山北
麓荒漠草原垦殖退沙化生态脆弱重点区域，鄂尔多斯荒漠草原垦殖
退沙化生态脆弱重点区域。
具体保护措施：实施退耕还林、还草和沙化土地治理为重点，
加强退化草场的改良和建设，合理放牧，舍饲圈养，开展以草原植
被恢复为主的草原生态建设；垦殖区大力营造防风固沙林和农田防
护林，变革生产经营方式，积极发展替代产业和特色产业，降低人
为活动对土地的扰动。同时，合理开发、利用水资源，增加生态用
水量，建设沙漠地区绿色屏障；对少数沙化严重地区，有计划生态
移民，全面封育保护，促进区域生态恢复。
3、西北荒漠绿洲交接生态脆弱区
重点保护区域：贺兰山及蒙宁河套平原外围荒漠绿洲生态脆弱
重点区域，新疆塔里木盆地外缘荒漠绿洲生态脆弱重点区域，青海
柴达木高原盆地荒漠绿洲生态脆弱重点区域。
具体保护措施：以水资源承载力评估为基础，重视生态用水，
合理调整绿洲区产业结构，以水定绿洲发展规模，限制水稻等高耗
水作物的种植；严格保护自然本底，禁止毁林开荒、过度放牧，积
极采取禁牧休牧措施，保护绿洲外围荒漠植被。同时，突出生态保
育，采取生态移民、禁牧休牧、围封补播等措施，保护高寒草甸和
冻原生态系统，恢复高山草甸植被，切实保障水资源供给。
4、南方红壤丘陵山地生态脆弱区
重点保护区域：南方红壤丘陵山地流水侵蚀生态脆弱重点区域，
— 16 —
南方红壤山间盆地流水侵蚀生态脆弱重点区域。
具体保护措施：合理调整产业结构，因地制宜种植茶、果等经济
树种，增加植被覆盖度；坡耕地实施梯田化，发展水源涵养林，积极
推广草田轮作制度，广种优良牧草，发展以草畜沼肥“四位一体”生
态农业，改良土壤，减少地表径流，促进生态系统良性循环。同时，
强化山地林木植被法制监管力度，全面封山育林、退耕还林；退化严
重地段，实施生物措施和工程措施相结合的办法，控制水土流失。
5、西南岩溶山地石漠化生态脆弱区
重点保护区域：西南岩溶山地丘陵流水侵蚀生态脆弱重点区域，
西南岩溶山间盆地流水侵蚀生态脆弱重点区域。
具体保护措施：全面改造坡耕地，严格退耕还林、封山育林政
策，严禁破坏山体植被，保护天然林资源；开展小流域和山体综合
治理，采用补播方式播种优良灌草植物，提高山体林草植被覆盖度，
控制水土流失。选择典型地域，建立野外生态监测站，加强区域石
漠化生态监测与预警；同时，合理调整产业结构，发展林果业、营
养体农业和生态旅游业为主的特色产业，促进地区经济发展；强化
生态保护监管力度，快速恢复山体植被，逐步实现石漠化区生态系
统的良性循环。
6、西南山地农牧交错生态脆弱区
重点保护区域：横断山高中山农林牧复合生态脆弱重点区域，
云贵高原山地石漠化农林牧复合生态脆弱重点区域。
具体保护措施：全面退耕还林还草，严禁樵采、过垦、过牧和
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无序开矿等破坏植被行为；积极推广封山育林育草技术，有计划、
有步骤地营建水土保持林、水源涵养林和人工草地，快速恢复山体
植被，全面控制水土流失；同时，加强小流域综合治理，合理利用
当地水土资源、草山草坡，利用冬闲田发展营养体农业、山坡地林
果业和生态旅游业，降低人为干扰强度，增强区域减灾防灾能力。
7、青藏高原复合侵蚀生态脆弱区
重点保护区域：青藏高原山地林牧复合侵蚀生态脆弱重点区域，
青藏高原山间河谷风蚀水蚀生态脆弱重点区域。
具体保护措施：以维护现有自然生态系统完整性为主，全面封
山育林，强化退耕还林还草政策，恢复高原山地天然植被，减少水
土流失。同时，加强生态监测及预警服务，严格控制雪域高原人类
经济活动，保护冰川、雪域、冻原及高寒草甸生态系统，遏制生态
退化。
8、沿海水陆交接带生态脆弱区
重点保护区域：辽河、黄河、长江、珠江等滨海三角洲湿地及
其近海水域，渤海、黄海、南海等滨海水陆交接带及其近海水域，
华北滨海平原内涝盐碱化生态脆弱重点区域。
具体保护措施：加强滨海区域生态防护工程建设，合理营建堤
岸防护林，构建近海海岸复合植被防护体系，缓减台风、潮汐对堤
岸及近海海域的破坏；合理调整湿地利用结构，全面退耕还湿，重
点发展生态养殖业和滨海区生态旅游业；加强湿地及水域生态监测，
强化区域水污染监管力度，严格控制污染陆源，防止水体污染，保
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护滩涂湿地及近海海域生物多样性。
（四）近期建设重点
1、生态脆弱区现状调查与基线评估
以“3S”技术为主要手段，结合地面生态调查，全面开展全国
八大类生态脆弱区资源、环境现状调查与基线评估，建立脆弱区生
态背景数据库，明确不同生态脆弱区时空演变动态，制定符合中国
国情的生态脆弱区评价指标体系，编制符合不同生态脆弱区植被恢
复与系统重建的技术规范与技术标准，确定不同生态脆弱区资源、
环境承载力阈值（生态警戒线），为脆弱区生态保育奠定科学基础。
2、生态脆弱区监测网络与预警体系建设
在全国八大类典型生态脆弱区，建立长期定位生态监测站，运
用互联网技术，与国家环境保护生态背景数据网络平台联网，实施
数据信息共享，构建全国生态脆弱区生态监测网络。同时，利用遥
感和地理信息系统技术，开展生态系统健康诊断与预测评估，对全
国生态脆弱区实施动态监测与中长期预警，定期发布生态安全预警
信息，为国家环境管理、资源开发及生态保护提供技术支撑。
3、开展生态脆弱区保护、修复与产业示范
针对不同类型生态脆弱区资源与环境特点，编制适合不同生态
脆弱区持续发展的生态保护与修复示范产业规划，并选择典型区域
进行试点示范。同时，研究制定不同生态脆弱区限制类、优化类和
鼓励类产业准入分类指导目录，指导脆弱区产业发展；此外，开展
生态脆弱区资源开发、生态恢复及重建技术规范及标准研究，以及
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自然资源生态价值评估指标及评估方法研究，积极探索生态保护与
经济发展耦合模式，促进示范产业的开展实施。
4、典型示范工程整合与技术推广
编制全国生态脆弱区生态保护与建设工程实施管理办法及技术
规范，研究制定全国生态脆弱区重大生态建设工程效益评估指标及
评估方法，逐步开展生态脆弱区重大生态建设工程效益后评估，并
按照评估结果进行整合与推广，为确保脆弱区生态工程质量提供技
术保障。
五、对策措施
（一）完善生态脆弱区的政策与法律法规体系
由于我国脆弱区生态保护与建设法律法规体系不健全，政策措
施不完善，导致环境监察与行政执法能力薄弱，资源过度开发、人
为破坏生态等仍是引发生态脆弱区土地退化和水土流失的主要因
素。因此，加快制定国家《生态保护法》、《生态补偿条例》等法律
法规，健全生态保护行政执法体制，建设高素质执法队伍、严格管
理制度、强化行政执法能力，是杜绝生态脆弱区资源不合理利用、
防止滥砍乱伐、滥搂乱采、无节制开垦、非法采矿等人为破坏现象
的有效措施，也是保证规划目标如期实现的关键。
（二）强化生态督查，促进生态脆弱区保护与建设
加强生态督查力度，研究制定生态脆弱区重大生态建设工程生
态督查专员管理办法和有利于生态脆弱区保护与建设的环境督查、
生态监理技术规范以及工程质量验收标准。地方政府应建立由主管
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领导牵头、相关部门共同参与的生态保护协调机制和政府决策机制，
定期或不定期开展联合执法检查，统一生态保护行政执法权限，严
厉查处生态脆弱区内各种破坏生态环境和有损生态功能的不法行
为，如非法采矿、盗砍森林资源、草原挖药等现象，切实保障生态
脆弱区生态环境保护和建设事业的顺利进行。
（三）增强公众参与意识，建立多元化社区共管机制
以政府为主导，调动各方积极因素，充分利用广播、电视、报
刊等现代媒体，深入宣传保护脆弱区生态环境的重要作用和意义，
不断提高全民的生态环境保护意识，积极倡导生态文明，增强全社
会公众参与的积极性。同时，各级政府要借助国家新农村建设的有
利时机，逐级建立生态保护目标责任制，并与农牧民签订生态管护
合同，逐步建成完善的多元化社区共管机制，使生态保护与全民利
益融为一体，从根本上实现生态保护社会化。
（四）构建生态补偿机制，多渠道筹措脆弱区保护资金
生态脆弱区为国家生态安全做出的公益性贡献大。因此，继续
实施生态建设项目向脆弱区倾斜政策，建立有利于脆弱区生态保护
的财政转移支付制度和资金横向转移补偿模式，通过横向转移改变
地区间既得利益格局，实现公共服务水平的均衡，增加脆弱区资金
投入。
（五）加强科技创新，促进脆弱区生态保育
围绕区域重点生态问题进行协同攻关，深入开展与脆弱区生态
保护和建设相关的基础理论与应用研究；积极筛选并推广适宜不同
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生态脆弱区的保护和治理技术。同时，加快科技成果的转化，通过
提高资源利用效率，减少资源消耗，降低开发强度，促进脆弱区生
态保育。
（六）探索产业准入管理，从源头遏制脆弱区生态退化
脆弱区生态环境脆弱性的根源一方面是受脆弱区本身地形地
貌、自然气候、土壤质地及自然植被等结构因素的限制，另一方面
是受到人类经济与社会活动的强烈干扰所致。其中，人类的经济开
发活动是加剧脆弱区生态环境脆弱性的根本因素。因此，积极探索
生态脆弱区合理的经济开发强度与方式，建立适宜的产业准入制度，
限制或降低人类的干扰程度，缓减人口对土地的压力，是有效克服
脆弱区生态环境脆弱性的根本所在。
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附：
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