审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件中问题之浅析
左志平 程瑛
近年来，由于城市加大规模建设，城市郊区的农村土地被大量征用，因土地收益分配利益问题相当突出，村民因土地征用费的分配起诉村民委员会的纠纷案件不断上升，这类案件处理因缺乏明确的法律依据，往往随意性较大，很难使当事人服判息讼，导致大量越级上访和群体上访事件发生，也易矛盾激化，根据审判实践，结合所学习的土地法律法规及相关民事业务理论，就有关问题进行分析，浅述自己不成熟的见解。
一、诉讼主体问题。土地收益分配纠纷涉及农村集体经济组织这一概念，出现于上世纪80年代。我国现有法律中出现集体经济组织这一概念有，《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国农村土地承包法》，《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”使得集体经济组织与村民委员会是两个并列的概念，两者不是同一个组织，也不是相互交叉的组织。至今法律上没有一个对农村集体经济组织性质、地位、作用作出解释的规定。根据字面的解释，集体经济组织是村民集体管理集体经济而设立的组织，从现实看，其主要形式是农村经济合作社、农村农工商公司。他与村民委员会有很大区别。村民委员会是村民自治组织，由《中华人民共和国村民委员会组织法》调整。村内集体收入应当由村集体经济组织进行分配，但在实践中，很多地方没有村集体经济组织，其收入分配由村民委员会代为行使权利。因而，因土地收益分配纠纷发生诉讼时，村民一般将村民委员会作为被告，在笔者审理的所有土地收益分配案件中均列村民委员会做被告，而没有农村集体经济组织作为被告。另外，在土地征用中，征用方将村民小组作为被征方，出现纠纷时，村民将村民小组与村民委员会作为共同被告。对于土地收益分配的被告主体问题，审判中多列、漏列被告问题非常普遍。如何解决这一问题，法律应当对集体经济组织、村民小组性质、作用进行立法，加以规定。笔者就目前的现状予以考量，对土地收益分配纠纷的被告应当为村集体经济组织，在没有设立集体经济组织的地方，应为村民委员会。
二、土地承包和获取收益分配关系问题。土地承包实际上是村民依法对集体土地享有承包经营权，对承包的土地享有自主的使用、收益，在一定的条件下可以转包的权利。土地承包是每个村民法定的权利，《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定了承包的主体、义务、责任。作为村民依法享有土地承包权。由于，1995年土地二轮承包遗留的问题和近年来城市扩张，未承包到土地的村民、挂户的村民要求享受同等收益分配矛盾特出，其根本的因素是利益。如何解决这一问题，在实践中，我们区别对待，主要依据民法权利与义务相一致原则。在没有承包到土地要求获取收益的，作以下处理：
（一）、出嫁女收益分配问题。在审理的出嫁女在收益时要求享受平等待遇案件中，出嫁女在出嫁时已经退出承包的土地，我们处分两种情况：①、出嫁女户口未迁出，但本人不在户口所在村生活，出嫁女户口虽然在原行政村，但不履行所在村的义务，既没有承包土地，也没有根据权利义务对等的原则，不享受土地收益分配权。②、出嫁女户口未迁出，但出嫁女仍在原行政村生活，履行所在村各项义务的，虽然没有承包土地，应当享有土地收益分配权。
（二）挂户收益分配问题。挂户问题主要是市区附近的村，在我区的七个办事处的行政村都有挂户现象，而且西林、鳌峰、澄江、飞彩办事处行政村挂户现象相当严重，有的一个村民组有十几人，挂户的原因有：①、一部分外来户为了子女能够到城市学校就学，与村委会协商，不享受承包土地、收益分配，目的是解决子女就学问题。②、一部分外来户为了经营活动的需要和生活的方便，与村委会协商，不享受承包土地、收益分配，目的是为了解决当地的户口问题。③、一部分出嫁女出嫁后因离婚而回娘家生活，又将户口迁回原来的村，既不承包土地，又不履行义务，也仅仅是落户问题。针对挂户的村民，我们的做法是不享受其他村民同等待遇。因为他们只是形式上的村民，不履行义务，为得是自己的私利，在土地收益时要求与其他村民享受同等待遇，显然侵害其他村民的利益。
（三）、其他问题。①、土地征用时尚未死亡，在分配收益时死亡的应当予以分配。理由如下：土地征用时，集体经济组织就享有征用土地的补偿权，实际上集体经济组织从土地被征用时就取得了土地收益权。这种权利在形成前就有村民的承包经营行为，在权利形成后，村民就取得了享有该项权利的资格，因而，在分配时死亡，应当得到分配。②、土地征用时尚未出生，在分配收益时出生不予以分配。其理由同上。
三、土地收益分配纠纷的性质问题
土地收益分配案件是属于民事案件还是行政案件，在理论和实务界存在分歧。一种观点认为是民事案件。理由是： 2001年12月31日，最高人民法院研究室对陕西省高级人民法院做出的《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷，人民法院应否受理的答复》（即法研[2001]116号答复），指出：农村村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷，人民法院的受理问题参照法研[2001]51号答复办理。该法研[2001]51号答复认为：人民法院应当依法受理农村集体经济所得收益分配纠纷，同时认为村民与村委之间的该类纠纷属平等主体之间的民事纠纷。基于以上两个答复，可以推知最高人民法院研究室认为农村村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生的纠纷（即土地补偿分配案件）属农村集体经济所得收益分配纠纷，其案件性质属于民事案件。另一种观点认为是行政案件。理由是：判断一类案件是属于民事案件还是属于行政案件，主要看在诉争的事项上原被告是否处于平等的地位。民事案件原被告之间是平等的民事主体关系。而在行政案件中原被告在所诉争的事项上的地位是不平等的，行政主体起着决定性的作用。其次还要看诉争的事项是否属于公共事务即公务，如果诉争的事项属于国家公务，则原被告双方肯定处于不平等地位，案件肯定属于行政案件。土地补偿分配之所以应当定性为行政案件。笔者赞同第一种观点，因为村民委员会是村民自治组织，村集体经济组织是经济管理的组织，两者均不是一级政府机构，其进行的管理、教育等活动不具有行政性，虽然村民与村民委员会、集体经济组织有纵向的管理与被管理关系，但进行民事活动时，双方的地位、权利义务是平等，不能以其主体不平等而否定其民事属性。
① 作者：李可波《对土地补偿分配案件定性之思考》载中国法院网
② 作者：黄吉亮 《民事诉讼解决农村集体收益分配纠纷势在必行》载中国法院网
③ 作者：王鹏晖《农村集体土地征收补偿费分配若干问题探讨》载中国法院网
建设部、国家工商行政管理局关于印发《城市供用水合同》、《城市供用气合同》、《城市供用热力合同》示范文本的通知
建设部 国家工商行政管理局
建设部、国家工商行政管理局关于印发《城市供用水合同》、《城市供用气合同》、《城市供用热力合同》示范文本的通知
建设部 国家工商行政管理局
各省、自治区、直辖市建委（建设厅）、工商行政管理局，北京市市政管理委员会，
各计划单列市建委、工商行政管理局：
为了贯彻落实《中华人民共和国合同法》，规范城市供用水、气、热力合同的签订行为，保护合同当事人的合法权益，建设部、国家工商行政管理局联合制定了《城市供用水合同》、《城市供用气合同》、《城市供用热力合同》示范文本（以下简称“示范文本”），现印发给你们，并
通知如下：
一、充分认识推行“示范文本”的重要意义和作用。“示范文本”是依据《中华人民共和国合同法》和城市供用水、气、热力的有关法规和政策规定制定的，反映了城市水、气、热力供应企业与法人、其他组织等用户在供应和使用过程中，当事人双方应当明确的责、权、利关系，体现
了城市供用水、气、热力的特点。正确签订和严格履行“示范文本”，有利于当事人了解、掌握有关法规和政策，保护当事人的合法权益，加强对城市供用水、气、热力行为的监督检查，减少供用水、气、热力合同纠纷，有利于合同纠纷的解决，以避免因合同缺款少项和当事人意思表示不
真实、不确切而出现显失公平和违法条款。
二、结合行业管理，积极推行“示范文本”。要使当事人了解和掌握供用水、气、热力的有关法规知识，了解和掌握签订城市供用水、气、热力合同的基本原则和要求，通过“示范文本”的执行，检查各环节行为的合法性和真实性，规范供、用双方行为，保护其合法权益。各地应当积
极宣传推行“示范文本”，把它作为加强城市供用水、气、热力市场管理、规范市场行为的一项重要工作来抓，切实做好实施的工作。
三、做好“示范文本”的颁发工作，方便当事人领取。各省、自治区建委（建设厅）、直辖市建委或公用局，应当与本地工商行政管理局，协商指定“示范文本”的印刷单位，并负责监制。当事人使用“示范文本”，可向所在市的城市建设行政主管部门领取，并缴纳工本费，工本费应
当按照物价管理部门批准的标准执行。
四、“示范文本”中的“用水人、用气人、用热人”系指法人、其他组织等用户，不包括居民家庭用户。
ＧＦ－1999－0501
合同编号：
签约地点：
签约时间：
供水人：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
用水人：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
为了明确供水人和用水人在水的供应和使用中的权利和义务，根据《中华人民共和国合同法》、《城市供水条例》等有关法律、法规和规章，经供、用水双方协商，订立本合同，以便共同遵守。
第一条 用水地址、用水性质和用水量
（一）用水地址为＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿。用水四至范围（即用水人用水区域四周边界）是＿＿＿＿＿＿＿（可制订详图作为附件）。
（二）用水性质系＿＿＿＿＿用水，执行＿＿＿＿＿供水价格。
（三）用水量为＿＿＿＿＿立方米／日；＿＿＿＿＿立方米／月。
（四）计费总水表安装地点为：＿＿＿＿＿（可制订详图作为附件）。
（五）安装计费总水表共＿＿＿＿＿具，注册号为＿＿＿＿＿。
第二条 供水方式和质量
（一）在合同有效期内，供水人通过城市公共供水管网及附属设施向用水人提供不间断供水。
（二）用水人不能间断用水或者对水压、水质有特殊要求的，应当自行设置贮水、间接加压设施及水处理设备。
（三）供水人保证城市公共供水管网水质符合国家《生活饮用水卫生标准》。
（四）供水人保证在计费总水表处的水压大于等于＿＿＿＿＿兆帕；以户表方式计费的，保证进入建筑物前阀门处的水压大于等于＿＿＿＿＿兆帕。
第三条 用水计量、水价及水费结算方式
（一）用水计量
1．用水的计量器具为：＿＿＿＿＿计量表；＿＿＿＿＿ＩＣ卡计量表；或者＿＿＿＿＿。安装时应当登记注册。供、用水双方按照注册登记的计费水表计量的水量作为水费结算的依据。
结算用计量器具须经当地技术监督部门检定、认定。
2．用水人用水按照用水性质实行分类计量。不同用水性质的用水共用一具计费水表时，供水人按照最高类别水价计收水费或者按照比例划分不同用水性质用水量分类计收水费。
（二）供水价格：供水人依据用水人用水性质，按照＿＿＿＿＿政府＿＿＿＿＿（部门）批准的供水分类价格收取水费。
在合同有效期内，遇水价调整时，按照调价文件规定执行。
（三）水费结算方式
1．供水人按照规定周期抄验表并结算水费，用水人在＿＿＿＿＿月＿＿＿＿＿日前交清水费。
2．水费结算采取＿＿＿＿＿方式。
第四条 供、用水设施产权分界与维护管理
（一）供、用水设施产权分界点是：供水人设计安装的计费总水表处。以户表计费的为进入建筑物前阀门处。
（二）产权分界点（含计费水表）水源侧的管道和附属设施由供水人负责维护管理。产权分界点另侧的管道及设施由用水人负责维护管理，或者有偿委托供水人维护管理。
第五条 供水人的权利和义务
（一）监督用水人按照合同约定的用水量、用水性质、用水四至范围用水。
（二）用水人逾期不缴纳水费，供水人有权从逾期之日起向用水人收取水费滞纳金。
（三）用水人搬迁或者其他原因不再使用计费水表和供水设施，又没有办理过户手续的，供水人有权拆除其计费水表和供水设施。
（四）因用水人表井占压、损坏及用水人责任等原因不能抄验水表时，供水人可根据用水人上＿＿＿个月最高月用水量估算本期水量水费。如用水人三个月不能解决妨碍抄验表问题，供水人不退还多估水费。
（五）供水人应当按照合同约定的水质不间断供水。除高峰季节因供水能力不足，经城市供水行政主管部门同意被迫降压外，供水人应当按照合同规定的压力供水。对有计划的检修、维修及新管并网作业施工造成停水的，应当提前24小时通知用水人。
（六）供水人设立专门服务电话实行24小时昼夜受理用水人的报修。遇有供水管道及附属设施损坏时，供水人应当及时进入现场抢修。
（七）如供水人需要变更抄验水表和收费周期时，应当提前一个月通知用水人。
（八）对用水人提出的水表计量不准，供水人负责复核和校验。对水表因自然损坏造成的表停、表坏，供水人应当无偿更换，供水人可根据用水人上＿＿＿个月平均用水量估算本期水量水费。由于供水人抄错表、计费水表计量不准等原因多收的水费，应当予以退还。
第六条 用水人的权利和义务
（一）监督供水人按照合同约定的水压、水质向用水人供水。
（二）有权要求供水人按照国家的规定对计费水表进行周期检定。
（三）有权向供水人提出进行计费水表复核和校验。
（四）有权对供水人收缴的水费及确定的水价申请复核。
（五）应当按照合同约定按期向供水人交水费。
（六）保证计费水表、表井（箱）及附属设施完好，配合供水人抄验表或者协助做好水表等设施的更换、维修工作。
（七）除发生火灾等特殊原因，用水人不得擅自开封启动无表防险（用水人消火栓）。需要试验内部消防设施的，应当通知供水人派人启封。发生火灾时，用水人可以自行启动使用，灭火后应当及时通知供水人重新铅封。
（八）不得私自向其他用水人转供水；不得擅自向合同约定的四至外供水。
（九）由于用水人用水量增加，连续半年超过水表公称流量时，应当办理换表手续；由于用水人全月平均小时用水量低于水表最小流量时，供水人可将水表口径改小，用水人承担工料费；当用水人月用水量达不到底度流量时，按照底度流量收费。
第七条 违约责任
（一）供水人的违约责任
1．供水人违反合同约定未向用水人供水的，应当支付用水人停水期间正常用水量水费百分之＿＿＿的违约金。
2．由于供水人责任事故造成的停水、水压降低、水质量事故，给用水人造成损失的，供水人应当承担赔偿责任。
3．由于不可抗力的原因或者政府行为造成停水，使用水人受到损失的，供水人不承担赔偿责任。
（二）用水人的违约责任
1．用水人未按期交水费的，还应当支付滞纳金。超过规定交费日期一个月的，供水人按照国家规定有权中止供水。当用水人于半年之内交齐水费和滞纳金后，供水人应当于48小时内恢复供水。中止供水超过半年，用水人要求复装的，应当交齐欠费和供水设施复装工料费后，另行办
理新装手续。
2．用水人私自改变用水性质、向其它用水人转供水、向合同约定的四至外供水，未到供水人处办理变更手续的，用水人除补交水价差价的水费外，还应当支付水费百分之＿＿＿的违约金。
3．用水人终止用水，未到供水人处办理相关手续，给供水人造成损失的，由用水人承担赔偿责任。
第八条 合同有效期限
合同期限为＿＿＿＿＿年，从＿＿＿＿＿年＿＿＿月＿＿＿日起至＿＿＿年＿＿＿月＿＿＿日止。
第九条 合同的变更
当事人如需要修改合同条款或者合同未尽事宜，须经双方协商一致，签订补充协定，补充协定与本合同具有同等效力。
第十条 争议的解决方式
本合同在履行过程中发生争议时，由当事人双方协商解决。也可通过＿＿＿＿＿＿＿＿调解解决。协商或者调解不成，由当事人双方同意由＿＿＿＿＿＿＿＿仲裁委员会仲裁（当事人双方未在本合同中约定仲裁机构，事后又未达成书面仲裁协议的，可向人民法院起诉）。
第十一条 其他约定
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
供水人 用水人
（盖章）： （盖章）：
住所： 住所：
法定代表人 法定代表人
（签字）： （签字）：
委托代理人 委托代理人
（签字）： （签字）：
开户银行： 开户银行：
账号： 账号：
电话： 电话：
