国家食品药品监督管理局听证规则（试行）
国家食品药品监督管理局
《国家食品药品监督管理局听证规则（试行）》（局令第23号）
国家食品药品监督管理局令
第23号
《国家食品药品监督管理局听证规则（试行）》于2005年12月15日经国家食品药品监督管理局局务会审议通过，现予公布，自2006年2月1日起施行。
局长：邵明立
二○○五年十二月三十日
国家食品药品监督管理局听证规则（试行）
第一章 一般规定
第一条 为规范国家食品药品监督管理局行政许可、行政处罚、行政立法、行政决策等行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的规定，制定本规则。
第二条 本规则所称听证，包括国家食品药品监督管理局依当事人、利害关系人申请组织的听证和依职权组织的听证。
国家食品药品监督管理局在行政许可、行政处罚、行政立法、行政决策等过程中组织听证的，适用本规则。
第三条 听证应当遵循公开、公正、便民和效率的原则。
除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行。
第四条 依申请听证由法制部门组织实施，依职权听证由承办部门组织实施，其他有关部门按照本规则的规定承担听证的相关工作。
第五条 听证由听证主持人主持。必要时，可以设听证员协助听证主持人工作。听证由记录员负责记录。
听证主持人由听证组织部门司级以上人员担任。在行政许可、行政处罚听证中，听证主持人、听证员、记录员应当由未参加过本行政许可审查和本行政处罚案件调查的人员担任。
听证主持人、听证员由法制部门或者承办部门提出并报请分管局长或者局长决定，记录员由听证主持人指定。
第六条 听证主持人、听证员、记录员应当公正地履行职责，保证听证参加人行使陈述、申辩、质证等权利,对听证中涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私负有保密的义务。
第七条 听证参加人包括听证事项承办部门人员、当事人、利害关系人、听证会代表、鉴定人、证人、翻译人员等。
当事人、利害关系人可以委托一至二名代理人参加听证。委托代理人参加听证的，应当于举行听证会1日前向听证主持人提交由当事人、利害关系人签名或盖章的授权委托书。
第八条 当事人、利害关系人在听证中享有以下权利：
（一）知晓拟作出行政行为的事实、证据和法律依据；
（二）申请听证人员的回避；
（三）陈述主张和理由，提出证据；
（四）进行申辩和质证；
（五）依法享有的其他权利。
听证会代表在听证中享有以下权利：
（一）对听证内容发表意见；
（二）进行质询。
第九条 听证参加人应当按时参加听证会，服从听证主持人指挥，遵守听证会纪律。
第二章 依申请听证
第十条 有以下情形之一的，承办部门应当在作出决定前告知当事人享有要求举行听证的权利：
（一）作出责令停产停业行政处罚决定的；
（二）作出吊销许可证或者撤销批准证明文件行政处罚决定的；
（三）作出较大数额罚款行政处罚决定的；
（四）作出法律、法规、规章规定的其他依申请应当举行听证的行政许可决定的。
属于前款第（四）项情形的，应当同时向利害关系人告知其享有要求举行听证的权利。
第十一条 听证告知的具体内容如下：
（一）拟作出的行政行为的事实、证据和法律依据；
（二）享有要求举行听证的权利；
（三）提出听证要求的法定期限和途径。
听证告知应当以听证告知书形式作出。
第十二条 行政许可申请人、利害关系人要求举行听证的，应在听证告知书（附表1）送达之日起5日内向承办部门申请听证（附表3），行政处罚的当事人要求举行听证的，应在听证告知书（附表2）送达之日起3日内向承办部门申请听证（附表3）。
当事人、利害关系人在上述期限内提出听证申请的，应当启动听证程序。承办部门应于收到听证申请2日内通知法制部门并移交全部案卷材料。
第十三条 法制部门应当在收到当事人、利害关系人听证申请之日起20日内组织听证，并在举行听证会7日前送达听证通知书（附表4、附表5），听证通知书应当包括以下内容：
（一）听证事由；
（二）听证会的时间和地点；
（三）当事人、利害关系人姓名或名称；
（四）听证主持人、听证员、记录员的姓名和职务；
（五）提出回避申请的期限、途径；
（六）听证时享有的权利和义务；
（七）其他需要通知的事项。
第十四条 听证主持人、听证员、记录员有下列情形之一的，应当回避，当事人、利害关系人也可以申请回避：
（一）参与本行政许可审查或者参与本行政处罚案件调查；
（二）是当事人、利害关系人，或者是当事人、利害关系人、委托代理人的近亲属；
（三）与当事人、利害关系人或者委托代理人有其他关系可能影响听证公正举行的。
第十五条 当事人、利害关系人申请回避的，一般应在听证会举行前3日内提出；有充分理由说明其无法在规定时间内提出的，可以在听证会陈述、申辩之前提出。
听证主持人、听证员的回避，由法制部门报请分管局长或者局长决定；记录员的回避，由听证主持人决定。
决定回避的，应当按照本规则第五条另行确定听证人员。
第十六条 听证会按照以下步骤进行：
（一）听证主持人宣布听证事由、听证人员名单，听证会程序、当事人和利害关系人在听证程序中的权利义务等，宣布听证会开始；
（二）行政许可审查部门提出审查意见的依据、证据和理由；行政处罚调查部门提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；
（三）当事人、利害关系人及其委托代理人进行陈述，对行政许可审查部门、行政处罚调查部门提出的证据及相关问题进行申辩和质证；
（四）听证主持人、听证员就有关问题进行询问；
（五）当事人、利害关系人、行政许可审查部门或者行政处罚调查部门就听证所涉及的事实、证据、法律适用等问题进行辩论；
（六）听证主持人征询当事人、利害关系人、行政许可审查部门或者行政处罚调查部门的最后意见；
（七）听证主持人宣布听证会结束。
第十七条 有下列情形之一的，可以延期听证：
（一）因不可抗力致使听证会无法如期举行的；
（二）当事人、利害关系人申请回避，无法及时确定听证人员的；
（三）当事人、利害关系人有正当理由申请延期听证的；
（四）其它应当延期听证的情形。
延期听证由法制部门决定（附表6）。延期情形消除后，决定举行听证的，应重新发出听证通知书。
第十八条 有下列情形之一的，可以中止听证：
（一）主要证据需要检验、鉴定的；
（二）听证参加人有正当理由无法继续参加听证会的；
（三）其他应当中止听证的情形。
中止听证由听证主持人决定（附表7）。中止情形消除后，应当在5日内恢复举行听证，并书面通知听证参加人恢复举行听证的时间、地点。
第十九条 当事人、利害关系人无正当理由不到场参加听证会的，或者未经听证主持人允许中途退场的，视为放弃听证。
当事人、利害关系人放弃听证权利或者出现可以终止听证的其他情形，可以终止听证。
终止听证的，由法制部门在3日内报请分管局长或者局长，分管局长或者局长应当在5日内决定（附表8）。
第二十条 记录员应当如实记录听证的全部活动，制作听证笔录（附表9）。听证笔录应当载明以下内容：
（一）听证事由；
（二）听证主持人、听证员、记录员的姓名；
（三）当事人、利害关系人及其代理人的姓名或者名称；
（四）听证会的时间、地点；
（五）承办部门的陈述意见；
（六）当事人、利害关系人陈述、申辩和质证的内容；
（七）辩论的内容；
（八）其它需要载明的事项。
第二十一条 听证笔录应当由听证主持人、听证员、记录员签名。
听证笔录应当交由听证参加人确认无误后签名或盖章，对笔录有异议的，听证参加人有权要求补正。听证参加人拒绝签字或盖章的，记明情况附卷。
第二十二条 听证主持人应当于行政许可听证结束之日起5日内，将听证笔录等材料移送承办部门。承办部门应当根据听证笔录，依法作出行政许可决定。
听证主持人、听证员应当于行政处罚听证结束之日起10日内制作听证意见书（附表10），移送承办部门，承办部门应当在60日内依法作出行政处罚决定。
第三章 依职权听证
第二十三条 对下列事项，国家食品药品监督管理局可以举行听证会听取意见：
（一）起草、修订的法律、行政法规、规章直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益；起草过程中有关机关、组织、或者公民对其有重大意见分歧的；
（二）作出涉及重大公共利益的行政决策前；
（三）认为有必要举行听证的其他事项。
第二十四条 对本规则第二十三条规定的事项，承办部门应当报请分管局长或者局长。经批准后，由该承办部门会同法制部门组织听证。
第二十五条 依职权听证的，承办部门应当在举行听证会30日前，通过政府网站或者新闻媒体向社会公告听证会的时间、地点、内容和听证会代表报名条件等（附表11）。
第二十六条 承办部门按照广泛性、代表性的原则从听证会代表报名者中确定听证会代表，并应当在举行听证会10日前通知其参加听证，向其送达有关材料（附表12）。
第二十七条 听证会按照以下步骤进行：
（一）听证主持人宣布听证会开始；
（二）听证主持人介绍听证会的主要内容；
（三）听证会代表提问和发表意见；
（四）听证主持人询问；
（五）听证主持人宣布听证会结束。
第二十八条 听证会应当制作记录，如实记录发言人的主要观点和理由（附表13）。听证会记录经听证主持人、记录员签字后，于听证会结束之日起10日内分别提交承办部门和法制部门，作为立法、决策的重要依据。
承办部门应当根据听证会记录提出听证意见，听证意见应当对听证会代表意见的采纳情况进行说明，对没有采纳的，应当阐述理由。
第二十九条 承办部门应当认真研究听证会反映的各种意见，立法事项、决策事项在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理及其理由。
第四章 法律责任
第三十条 承办部门及其工作人员违反本规则规定，应当履行听证告知义务而不履行的，由局长或者监察部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
第三十一条 承办部门及其工作人员违反本规则规定，在行政许可听证后，未根据听证笔录作出许可决定的，由局长或者监察部门责令改正，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
第三十二条 法制部门与承办部门人员违反本规则规定，在听证活动中履行职责不当、妨碍听证参加人行使陈述、申辩、质证等权利的，由局长或者监察部门批评教育，情节严重的，依法给予行政处分。
第五章 附 则
第三十三条 本规则中有关期限的规定是指工作日，不含节假日。
第三十四条 行政执法过程中需要听证的其他事项，参照本规则规定执行。
第三十五条 本规则所称当事人，指行政处罚当事人与行政许可申请人；本规则所称利害关系人，指行政许可利害关系人；本规则所称承办部门，指行政许可审查部门、行政处罚调查部门、法律、行政法规、行政规章起草部门及行政决策起草部门。
第三十六条 本规则自2006年2月1日起施行。
附表：1．行政许可听证告知书
2．行政处罚听证告知书
3．听证申请书
4．行政许可听证通知书
5．行政处罚听证通知书
6．听证延期通知书
7．听证中止通知书
8．听证终止通知书
9．听证笔录
10．行政处罚听证意见书
11．听证会公告
12．听证会通知书
13．听证会记录
14．送达回执
支付令是法院根据债权人的申请向债务人签发的督促其履行债务的法律文书。支付令是一种高效、便捷、经济的债权实现的方式，特别是新修订的劳动法将支付令作为工人高效维权的一种方式加以推出，是小额速裁程序有益和必要的补充，但在审判实践中，却很少有人申请支付令。支付令作为非诉债权实现方式还有无存在的必要，是什么原因使支付令成为“食之无味弃之可惜”的“鸡肋”，我们如何从程序设计方面优化支付令的法律效果和社会效果——笔者此文进行粗浅探索。
支付令的功能
不同类型的民事纠纷需要有与之相适应的诉讼程序加以解决，督促程序就是针对债权债务关系明确、债务人逾期不予清偿的案件，通过简便快速的方式督促债务人偿还债务的司法程序。
1.支付令可以减少当事人诉累，有利于提高案件社会效果和法律效果 支付令得天独厚的优势主要体现在以下几个方面：（1）有助于缩短债权实现时间。民诉法规定，人民法院对债权人提出支付令申请的，人民法院在5日内审查决定是否受理，如决定受理，应当在受理之日起15日内向债务人发出支付令，债务人应当自收到支付令之日起15日内清偿债务。而诉讼案件审查期限是7日，受理后适用简易程序的审理期限是三个月，普通程序是六个月，当事人不服的可在收到判决书后起十五日内向上一级法院上诉。从法律规定上看，督促程序的债权实现期限远远小于诉讼程序债权实现期限。（2）手续简便，只需一份支付令申请书即可，无需开庭。法院直接对债权人提供的事实、证据进行审查，债权债务关系明确、合法即可发出支付令，无需开庭审理。（3）降低债权实现成本。一方面，申请支付令无需开庭审理，可以省去代理人出庭的费用；另一方面，申请支付令的申请费仅是财产案件受理费标准的1/3。以10万元标的为例，申请支付令仅需766元，如果诉讼则需要缴纳2300元，节约了1534元。同时，支付令的管辖不受标的数额限制，可以就近选择有管辖权的基层法院申请，避免到上一级法院诉讼，减少奔波之苦。
2.支付令可以在一定程度上解决案多人少的矛盾，提高司法效率 目前，各级法院案件均呈普遍增长态势，案多人少矛盾突出。支付令在解决案多人少矛盾有其独特优势，主要表现在以下几方面：通过申请支付令可以过滤掉大量简单案件，让法官有更多的精力处理疑难复杂案件；支付令不需要开庭审理，经当事人申请即可以启动审查程序，减少人力、物力，节省了审判资源。
支付令在司法实践中的困境
1.债权人不愿申请支付令 根据以随机抽取到法院立案的债权人进行的问卷调查，对支付令制度不了解的占45%，支付令因义务人提出异议容易导致失效的占32.5%，双方矛盾争议较大、不宜申请支付令的占22.5%——通过以上调查，债权人不愿申请支付令的原因有：（1）法律宣传不到位，债权人不知道有支付令督促程序。1991年我国的民事诉讼法即规定了督促程序，但对于非诉矛盾纠纷解决模式是近几年刚刚兴起并被人们逐渐认知的一种纠纷解决机制，对于督促程序，只有司法工作者能够了解其运作程序以及实际价值，广大群众对此不甚了解。（2）支付令因债务人提出异议，容易导致支付令的失效与执行程序终结。债务人在法定期间提出书面异议的，人民法院无须审查异议是否有理由，应当直接裁定终结督促程序。依此规定，人民法院仅对债务人提出的异议进行形式审查，只要异议在形式上符合法律规定的要件，即可认定异议成立，支付令失效。同时，支付令还会因申请人的行为导致督促程序终结。根据《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》第五条的规定：人民法院受理债权人的支付令申请后，经审理，有下列情况之一的，应当裁定驳回申请：当事人不适格；给付金钱或者汇票、本票、支票以及股票、债券、国库券、可转让的存款单等有价证券的证明文件没有约定逾期给付利息或者违约金、赔偿金，债权人坚持要求给付利息或者违约金、赔偿金；债权人要求给付的金钱或者汇票、本票、支票以及股票、债券、国库券、可转让的存款单等有价证券属于违法所得；债权人申请支付令之前已向人民法院申请诉前保全，或者申请支付令同时又要求诉前保全。
2.部分法院与律师不建议当事人申请支付令 部分法院与律师不建议当事人申请支付令，其原因：一方面支付令无需开庭，无法收取出庭费用；另一方面律师、法律工作者的价值无法体现。笔者通过问卷调查的方式对法官不愿意启动督促程序的原因进行调查，随机抽取一线法官30人次进行问卷调查，其中：支付令因债务人异议容易导致督促程序终结，支付令失效，前期所做的工作都将宣告作废，造成司法资源浪费的有14人，占47%；支付令具体操作程序规定过于简单，缺乏详细的操作规程，适用起来会面临很多新问题无法解决的4人，占13%；支付令案件多为债权类案件，案情简单，容易调解，适用支付令将影响调解率等考核指标的有12人，占40%。通过以上调查可知，法官不愿启动督促程序既有法律法规不完备的原因，也有法院考核评价制度原因所致。
1.提高支付令申请成功率 （1）加强督促程序相关法律法规的宣传，提高当事人申请支付令的积极性。对于支付令申请条件及程序，支付令异议的效力以及督促程序终结的情形等，应当予以宣传，引导大家通过非诉程序快速化解矛盾。1988年，法国因为收取没有支付的款项而向法院提起诉讼中，已有四分之三的债权人是在“指令支付”（即督促程序）简易程序范围进行诉讼。建议我国法院首先在立案阶段，由立案人员对符合申请支付令条件的案件进行分流引导；其次，通过新闻媒体，发布关于申请支付令的典型案例，引导当事人自觉选择申请支付令；第三，加大支付令案件的执行力度，进一步突出支付令“快速”的效果。（2）对于被申请人提出的书面异议，进行有限度的实质性审查，即对于不需要双方举证，属于众所周知的事实、定理、规律，或经过计算或简单分析即可确定的事实，可以直接认定。例如被申请人对债务本身无异议，但提出债务已超过诉讼时效，经审查借条是在两年内出具，可以直接认定异议不成立。对于有限度的实质性审查，要把握无需举证和常识分析两个限度，在必要时可以通过听证等形式给予双方申辩陈述的机会。
2.实现督促程序与诉讼程序的无缝对接 将诉讼程序作为督促程序的后备和保证，能够使债务人慎重运用支付令异议权，提高支付令的效果。（1）债权人申请支付令时受理法官应询问申请人，如支付令申请失败是否愿意由法院直接转入诉讼程序，如债权人同意，在支付令失效或督促程序终结后由法院直接立诉讼案件，进入诉讼程序，无需当事人亲自到法院重新立案。（2）在转入诉讼程序时，以前缴纳的申请费用直接转作诉讼费用，实行多退少补。（3）无需申请人重新递交诉状，由申请书代替诉状。（4）自被申请人收到支付令之日起即开始计算举证和答辩期限，无需再重新给予被申请人举证和答辩期限，被申请人的书面异议书可作为诉讼案件被告的书面答辩，可直接安排开庭。
3.进一步完善督促程序操作流程 目前，关于申请支付令的操作流程，主要见于民法通则及其解释以及最高院的适用督促程序若干问题的规定中，这些规定对于一套诉外矛盾化解机制来讲规定过于笼统，缺乏可操作性。例如，对于担保案件担保人是否能申请支付令；对于被申请人对于债务部分提出异议，对因部分异议而失效的部分是适用裁定予以确认，还是收回原支付令重新下达新的支付令等，现行的法律法规未给予明确规定。督促程序是一种通过非诉的方式来解决诉的程序，因此它具有很多诉的性质，我们应可以借鉴诉的规定对督促程序加以完善。（1）确立异议证据制度。现行的督促程序，对于异议人提出异议仅进行形式审查，只要提出书面异议即可，容易导致异议滥用，应当要求异议人在提出书面异议的同时提供相关证据，对于证据真实性、客观性和关联性可不予实质性审查。（2）确立异议审查回避制度，异议人提出异议时有权知道异议审查人，异议人认为异议审查人有符合民事诉讼法第四十五条规定的回避情形的，可以申请异议审查人回避，关于回避的确定可以参照诉的规定予以确立。（3）确立支付令错误救济制度。最高院的适用督促程序若干问题第十一条赋予了法院院长对确有错误的支付令提出重新审查的权利，同时也应当赋予债务人对已经生效的支付令提起重新审查的权利。（4）结合目前的司法实践，对督促程序实行过程中遇到的一些具体问题制定相应制度设计，破除支付令的梗阻，充分发挥其自身优势。
（作者单位：江苏省宿迁市宿豫区人民法院）
