当前我县矿产资源管理的现状、存在问题及对策
蔡仕强 黄国雄
矿产资源属于不可再生的自然资源，是人类生存、社会发展与文明进步不可缺少的重要物质基础。矿产资源管理问题一直是群众反映强烈、社会各界关注的焦点问题，也是关乎国计民生的问题。如何合理利用和保护我县的矿产资源，加强全县的能源保护和生态环境治理，实现“绿色崛起”，造福子孙后代，是摆在矿产资源管理者面前的一项重要课题。但是，由于我县地广人多、经济落后，给矿产资源管理工作带来诸多困难，甚至引发一些渎职犯罪。为此，我院专门组织人力结合办案实际到部分乡镇、单位深入调研，详细了解我县矿产资源管理现状，认真分析存在问题，提出建议，以期对我县矿产资源管理工作有所帮助、有所促进。
一、我县矿产资源开发利用现状
我县地处粤东地区，居韩江上游，矿产资源相对丰富，已发现的矿种有53种，分布于全县各乡镇。主要矿种有煤矿、水泥用灰岩矿、高岭土、钨矿、钼矿、锡矿、稀土矿、莹石矿、建筑用花岗石、矿泉水、地热水等。我县现有持证开采矿山企业38家和铁矿、钼矿、铅锌矿、瓷土矿等勘查项目16个。有证开采的矿种主要为钼矿（华城）及非金属矿产（如高岭土、建筑用花岗石、地热水、矿泉水等），其中持证开采矿山企业有采石场18家、矿泉水1家、钾长石矿2家、地热水1家、萤石矿1家、瓷土矿13家和石灰石矿2家。无证非法开采的矿场有36个，主要分布在安流、棉洋、周江等镇。经过近几年的大力整治，我县矿业秩序有了很大的好转。但是，因为管理机构和体制改革滞后，地方性配套的政策法规尚未健全，矿产开发过程中出现的违法行为往往得不到及时制止和纠正，甚至一些非法矿点“死灰复燃”的现象时有发生。自2005年以来，全县关闭非法采矿点83处。公安机关查处相关责任人38人，其中刑事拘留20人，治安拘留10人。我院反渎职侵权部门共立查危害能源资源和生态环境渎职犯罪6人。立查的案件涉及土地、林业、乡镇一级政府和基层一线执法部门等。而且犯罪造成的危害后果触目惊心，有的造成人员伤亡，有的造成比较大的经济损失和无法弥补的能源、生态环境破坏，广大人民群众反映十分强烈。从中可见，我县矿产资源管理工作还面临诸多问题，实现“绿色崛起”任重道远。
二、我县矿产资源管理存在的主要问题
从我院近年来办理渎职类案件的情况及近段时间对有关乡镇的调查情况来看，我县有关职能部门及基层政府对辖区内的矿产资源管理存在如下几个主要问题：
1、技术落后，开采无序。矿山开采由于技术力量不足，设备短缺，再加上利益的驱动，一些地方的私营矿山只追求眼前利益，对上级的政策法规阳奉阴违，我行我素。采富弃贫、乱采滥挖、破坏资源的现象十分严重。全县38家矿产企业中，无大型、中型矿山，均为小型矿山，大部分小型矿山生产技术和工艺水平落后，一般只出售原矿，部分只生产半成品，经济效益差，环境污染问题较多。
2、法规不全，操作困难。修改后的《矿产资源法》虽对资源保护和合理利用作了一些原则性的规定，但操作中基层执法、监督存在众多困难和问题，其他的法律、法规中虽有一些规定，但相对比较零散，缺乏系统性。尤其是一些要计算损失结果的很难把握，如今年初，群众举报郭田镇坪上村北山嶂有人无证开采瓷土。经初查, 该镇林业站站长张某某、国土资源所所长古某某因涉嫌玩忽职守被我院查处。但在如何选用立案标准的问题碰到难题，以矿产资源损失为标准，按规定，违法数额的确定要由省级单位组织并由省国土资源厅认定，程序繁琐，成本高、时间长，贻误战机，容易造成案件流产。以造成恶劣社会影响为标准，则法律效果不佳。最后只能以植被损失为标准，追究犯罪嫌疑人的责任。
3、利益驱动，屡禁不止。打击非法采矿和监管矿山安全等工作，需要大量的人力、物力等，但有的相关职能部门只有编制，没有人员，有的甚至既无编制又无人员，巧妇难为无米之炊，这势必影响此类工作的有效进行。个别矿点表现在你整我停，明停暗开。国土资源部门人手不足，难以及时发现，带来查处难度大。在利益驱动下，个别村干部甚至直接或间接参与，形成地方保护主义。如安流镇现有非法开采稀土矿6个、石场5个，棉洋镇现有非法开采的稀土矿17个，其中很多都是经过村干部默许或参与的。
4、监督不力，出现渎职现象。个别乡镇一级政府和基层一线执法部门不认真履行监管职责，未能做到开发前、开发中和开发后的全过程监督，马虎应付，玩忽职守，敷衍塞责。如我院查处的李某某和廖某某玩忽职守罪案。2005年4月22日，本县棉洋镇桥江绿水村吴兴抄钾长石场发生塌方，致死1人。此钾长石场自2004年10月无证开采以来，棉洋镇分管国土资源的党委委员廖某某虽然先后二次对该石场发出过责令停止通知书，但措施不到位。廖某某将此情况向镇长李某某汇报后，该镇政府并没有采取其他措施或向上级有关部门汇报，以致发生了4.22事故。
三、我县矿产资源管理存在问题的主要原因
1、个别单位“一把手”重视不够
个别单位主要领导，由于平时不注意学习有关法律法规，法律意识、大局意识差，对保护能源资源和生态环境的重要性认识不够。错误认为非法采矿无关大局，甚至认为上级都是和单位副职或部门负责人签订相关责任书，而不是和自己签的，出了问题也不会追究到自己头上，所以往往只是在会上空喊口号，做做样子，没有亲力亲为、拿出行动。由于个别单位“一把手”对保护能源资源和生态环境的不重视，往往会给一般干部、村干部和广大群众造成错觉，认为打击于否，无伤大雅，以致消极对待，应付了事。
2、部门之间协调不够，导致打击效果不佳
对非法采矿行为，由于条件所限，相关部门只能采取摧毁查扣采掘设备，强行拆除厂房、毁坏采矿现场等手段来制止非法采矿行为，由于矿产物利润高，对于采矿者来说，这只是痛皮不痛骨，其采用“你走我采，你来我走等“游击”战术来对付有关执法行动，所以此类整治行动只是治标不治本，往往很难奏效，制而不止，形成了“私采、取缔，又私采、又取缔”的恶性循环链。究其原因，就是行政执法部门、基层党委政府和司法部门等单位之间的协调不够，没有形成很好的打击合力。如按规定，办理审批开采矿产资源、年审等手续无需镇政府盖印，有关部门又没有将有关审批通过的文件或通知书面告知辖区政府，致使当地基层政府无法掌握有些开采的企业或个人是否合法开采，只能是私下了解或询问有关部门，不能及时打击和监管非法开采矿产资源的行为，也不能及时有效地对有证（合法）开采矿产资源的企业的安全生产情况进行督促和检查。
3、管理措施不到位，流于形式
不管是非法矿山还是合法矿山，大多处于交通不便，人迹罕至的深山老林之中，面对少则几公里，多则十几公里的崎岖山路，有的工作人员平添了对工作的畏难、畏苦等情绪，疏于管理，疏于监督。有的担心“出事”后要负责任，便从检查巡查记录上做“文章”，弄虚作假，应付上级检查。有的虽到了检查监督的地点，但只是例行性地将通知制止等执罚书据叫人签了名便一走了之。有的记录簿上签了名，具体行为也做了，却没有视具体情况做出好的措施来，以至于监管者前脚刚走，非法开采者接着就开。有的则因平时不注意宣传，责任不落实，措施不到位，连辖区内那里存在非法开采矿产资源的情况都不清楚，更谈不上如何来有效监管此类行为。
4、审批把关不严，缺乏科学性
矿产资源管理涉及多个部门，有的部门没有充分履行好自己的权力和职责。我们对全县有证矿山调查中发现，没有几个能真正做到按审批时做的方案来实施开采的：有的审批时方案不科学，缺乏可操作性，不是水土流失方案不落实，就是恢复森林植被纸上谈兵，要不就是环保未做好、矿产资源未达到开采量等；有的没有对评估的第三方的监督、资质考核等；有的对开采后的环境综合治理问题缺乏切实可行的监督，暗箱操作，当地群众毫不知情，以致环境被破坏，民生受影响，群众和开采方发生纠纷等等，给当地社会造成不稳定的因素，这些损失有些是无法弥补的。
四、我县矿产资源管理对策建议
1、提高认识，增强执政为民的观念
矿产资源管理部门要充分认识到非法开采行为所带来的国家资源、税收的流失和无法弥补的能源、生态环境破坏等危害性，增强依法行政、执政为民的观念，牢记群众利益无小事，切实解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。例如，国土资源部门在审批采矿权问题时，除严格按照有关法律法规之外，可到当地听听群众的意见、看法，了解一下开采者有无和村民签订合同或履行合同情况、开采是否会影响村民的生活水源、耕作条件等等；水利部门可到现场考察一下其水利方案是否切实可行；林业部门则可对其复绿方案能否真正实行进行监督。
2、完善和修订《矿产资源法》
我国于1986年颁布《矿产资源法》，1996年作了修订。该法对矿产资源保护和合理利用只作了一些原则性的规定。与之相配套的《矿产资源监督管理暂行办法》是1987年公布实施的，在诸多方面已显得难以适应形势发展的需要。为此，以《矿产资源法》的基本精神为指导，针对中国国情，从有效促进和保障国土资源行政管理部门依法行政角度出发，建立一套完善的、可行的矿产资源保护的合理利用的法规细则应尽快地提上议事日程，以推动矿产资源保护的监督管理在更大范围内和更高层次上具体实施。如建议将违法数额的确定和认定工作下放市级有关部门执行，从政策上为打击无证开采提供便利。又如“自然生态环境治理保证金”的缴纳标准，按规定市、县两级政府仅对石矿、粘土矿的标准有权制定，其他需由省级制定。然而，直至如今，省级标准还没有出台，从而导致其他矿种矿产的“自然生态环境治理保证金”无法收取，在一定程度上削弱了管理监督上的震慑力。
玉林市人民政府关于印发玉林市市政设施管理办法的通知
广西壮族自治区玉林市人民政
玉林市人民政府关于印发玉林市市政设施管理办法的通知
玉政发〔2004〕17号
各县（市）区人民政府（管委），市政府各委办局：
《玉林市市政设施管理办法》已经市二届人民政府第8次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
玉林市人民政府
二OO四年三月十九日
玉林市市政设施管理办法
第一章 总则
第一条为加强市政设施管理，充分发挥市政设施的使用功能，促进城市经济和社会的发展，根据《中华人民共和国城市规划法》、《城市道路管理条例》等有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于本市城区范围内的市政设施的管理。
第三条市人民政府市政工程行政主管部门负责本市城区的市政设施管理工作，并组织本办法的实施。
各县(市）区市政设施管理工作由各地人民政府指定的部门负责。
第四条市政设施管理工作应贯彻加强维护、积极改善、逐步提高的方针，保持市政设施处于完好状态和正常运转，充分发挥其功能作用。
第五条本办法所称市政设施包括：
（一）城市道路：市区内的大街小巷以及公共广场、公共停车场等供车辆、行人通行的地方，包括机动车道、非机动车道、人行道、路肩等。
（二）城市桥梁：河道桥梁、立交桥、人行天桥、过街地下通道、高架道路、涵洞、隧道以及河道桥梁安全保护区。
（三）城市给排水设施：给水、雨水和污水排水管道、泵站、取水口、消防栓、检查井、雨水井，污水处理厂，接纳和输送城市雨水、污水的沟渠及其附属设施。
（四）城市道路照明设施：城市道路、桥梁和不售票的公共绿地等地方的照明设施。
（五）城市道路地下管道：供电、通信、供热、供气管道。
第六条任何单位和个人都有依法使用、保护市政设施的权利和义务，并有权制止、举报损坏市政设施的行为。
第二章 城市道路管理
第七条要合理改造、修建城市道路，确保道路网结构合理，路网密度、人均拥有城市道路面积和道路等级有明显提高，道路设施状况良好。
第八条在城市道路管理范围内禁止有下列行为：
（一）擅自挖掘城市道路；
（二）擅自堆放物料，施工作业；
（三）擅自占用城市道路摆摊设点，开办市场、停车场；
（四）擅自向路面倾倒垃圾、倾倒或排放污水、冲洗车辆；
（五）擅自乱停乱放机动车和非机动车辆；
（六）擅自在人行道修车；
（七）擅自行驶履带车、铁轮车及超重、超高、超长车辆；
（八）擅自在城市道路试刹车；
（九）擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物；
（十）擅自在道路设施上张贴或悬挂广告、标语和设置广告牌和阅报栏及电话亭等；
（十一）擅自在车行道和人行道之间的台阶处建斜坡或出入台阶；
（十二）在道路上晾晒碾打农作物和其它杂物，搅拌混凝土和水泥砂浆、冲洗砂石、焚烧杂物等有损道路的各种作业；
（十三）损害、侵占道路设施的其它行为。
第九条任何单位和个人，不得擅自占用城市道路，确需临时占用道路的，必须经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准，并按规定缴纳城市道路临时占用费。
对已批准临时占用城市道路的单位或个人，因城市建设、道路交通管理、市政公用设施抢修或者抢险救灾的特殊情况需要，可缩小占用面积、缩短占用期限或者停止占用。
临时占用期限到期的单位或个人，需要继续占用道路的，必须在期满前3日内办理延期审批手续。
第十条经批准临时占用城市道路的单位或个人，应当遵守下列规定：
（一）不得压占或损坏其它市政公用设施。
（二）不得堆放有碍人身健康和污染环境的物料。
（三）基建临时搭盖、临时占道堆放或占道施工作业的，应当按要求设置安全防护措施，在工地悬挂临时占道许可证。占用期满应当及时清理现场，并报请市政工程行政主管部门进行验收。
第十一条严格控制城市道路开挖。因工程建设需要，确需挖掘城市道路的单位和个人，必须持城市规划行政主管部门批准文件和相关的工程设计图纸到市政工程行政主管部门办理施工许可手续，同时到市政设施管理部门办理有关破挖许可手续，并交纳城市道路挖掘修复费。挖掘工程由市政设施管理部门组织破挖和修复施工，工程费用由申请方支付。
第十二条埋设在城市道路下的各种管线等紧急抢修工程需要开挖城市道路的，应在二十四小时内补办挖掘手续，并补交挖掘修复费，按规定回填修复路面。修复完毕后，报请市政设施管理部门验收。
第十三条自来水、电力、电信、电视等地下管线产权单位或者多家单位联合铺设地下管线，应在每年3月底前向城市规划行政主管部门和市政工程行政主管部门申报当年的挖掘计划，并申办建设工程规划和施工许可手续，以便统一安排，避免重复挖掘。
对配合修建城市道路工程预埋地下管线的，城市规划行政主管部门和市政工程行政主管部门应及时审批。
第十四条新建、改建、扩建城市道路应按城市规划埋设有关管线。新建、改建的道路5年内、大修的城市道路竣工后3年内不得开挖。特殊情况需要挖掘的，按规定办理审批手续。
第十五条任何单位和个人需要在城市道路上修建车辆出入道口的，应当持城市规划行政主管部门批准文件和建设行政主管部门批准文件，并向市政设施管理部门交纳道路挖掘修复费后方可建设。
第十六条经批准开挖道路的施工单位应遵守下列规定：
（一）临时封闭城市道路的，应当经公安交通管理部门批准并登报通告后方可施工；
（二）横向挖掘城市道路铺设地下管线的，应优先采用顶管施工；不能顶管施工的，应当分段开挖，保障车辆安全通行；
（三）施工过程中与地下设施发生冲突时，应立即停工，并报告市政设施管理部门和有关部门处理；
（四）在交通繁忙路段施工应在夜间22时后至次日凌晨5时进行；
（五）施工现场应当设置安全标志和防护设施；
（六）及时清运施工作业留下的物料和垃圾，保持市容整洁；
（七）道路挖掘后，必须按道路质量和技术要求修复，经市政工程行政主管部门组织综合验收合格；
（八）文明施工，确保车辆和行人的安全；
（九）凡在城市道路设置地下管线的检查井，应当保持与路面相平，井盖稳固，低于或高于路面0.5厘米以上的，产权单位必须及时整修。
第十七条自行投资、集资建设的道路，需移交市政设施管理部门管理的，应必须报经市政工程行政主管部门批准并应符合下列要求：
（一）符合城市规划的要求；
（二）符合城市道路的规范标准、施工质量要求。
移交时，应提供设计和竣工图纸、文件技术资料等档案资料，并经有关部门验收合格后，方可办理移交手续。
第十八条在城市道路上的各种管道或检查井，如有丢失或损坏，产权单位必须及时补换或维修。
第三章 城市桥梁管理
第十九条城市桥梁管理，包括河道桥梁安全保护区的管理。
桥梁安全保护区，是指大桥主体垂直投影两侧各100米范围内的陆域和水域，引桥垂直投影两侧各30米范围内的陆域。
第二十条在城市桥梁管理范围内不得有下列行为：
（一）采砂挖土、堆放物料、倾倒废弃物；
（二）占用桥面，在桥面停放车辆、试车和摆设摊点；
（三）行驶履带车、铁轮车；
（四）占用桥梁设施或者在桥梁上修建影响桥梁功能与安全的建筑物、构筑物；
（五）进行危及桥梁设施安全的作业；
（六）擅自张贴、悬挂标语或安装广告牌；
（七）损害、侵占、盗窃桥梁设施的其他行为。
第二十一条在城市桥梁安全区域内从事打桩、挖掘、顶进等作业的，作业人须持城市规划行政管理部门批准文件和图纸，向市政工程行政主管部门提出申请和保护措施。经审批同意并交纳挖掘修复费，方可按规定进行作业。
第二十二条在城市桥梁管理范围内，过往船只不得有下列行为：
（一）桅杆和装载物超高或装载易燃易爆等危险物品通过；
（二）船只撞击桥身或用篙刺桥墩、桥台、桥梁；
（三）船只在桥下停泊。
第二十三条车辆过桥应按照桥梁交通标志、标线所示的车道、限载、限速规定行驶。
履带车、铁轮车、超限车和装载易燃易爆等危险物品的车辆需要通过桥梁的，事先须征得市政工程行政主管部门同意，并按照公安交通管理部门指定的时间、路线开驶。
第四章 城市给排水设施管理
第二十四条在城市排水设施管理范围内不得有下列行为：
（一）擅自圈占、覆盖、拆除、改建、堵塞、损坏排水沟、下水道、排水泵站、污水处理厂、给水管、检查井、消防栓等给排水设施；
（二）在城市下水道、排水明沟、给水管及其附属设施上，修建任何建筑物和设置各种管线；
（三）擅自排放超过规定排放标准的污水或施工污水，营业性洗车污水直接排入城市排水设施；
（四）向城市排水设施排放或泄漏腐蚀性、放射性、易燃易爆等有毒有害物品；
（五）向城市排水设施倾倒垃圾、废渣及其他杂物。
第二十五条排入城市下水道的污水，应符合国家规定的《污水综合排放标准》（GB8978-1996）和建设部规定的《污水排入城市下水道水质标准》（CJ18-86）。
对于排放超出规定标准，危害城市排水设施的排水户，由市政工程行政主管部门责令限期治理。
第二十六条城市排水设施发生故障或遇险情需要抢修时，排水户接到市政设施管理部门的通知后，应当采取措施，配合抢修。
第二十七条新建的地下管线与原有的排水设施平面相交时，不允许破截排水管道（渠）。
对于确需移动城市排水设施的，必须经城市规划行政主管部门和市政工程行政主管部门批准，由市政设施管理部门组织统一施工，所需经费由申请单位或个人负责。
第二十八条自行投资、集资建设的排水设施需要移交市政设施管理部门管理的，必须报经市政工程行政主管部门批准并符合下列要求：
（一）经城市规划行政主管部门批准，符合城市规划要求；
（二）符合城市排水设施的有关规定要求，工程质量达到规定等级。
移交时应提供有关设计和竣工图纸、文件、技术资料，经市政设施管理部门验收合格后，方可办理移交手续。
第五章 城市道路照明设施管理
第二十九条在城市道路照明设施管理范围内禁止有下列行为：
（一）擅自迁移、拆除、改动道路照明设施；
（二）擅自接用、切断道路照明设施电源；
（三）擅自在道路照明设施上架设、安装、悬挂、张贴广告、标牌、灯箱、条幅等以及其他非道路照明使用的线路和设施；
（四）擅自在道路照明设施周围3米内搭棚围栏、堆放杂物、挖坑取土、建造建筑物和构筑物、倾倒有腐蚀性的废渣（液）及使用明火作业；
（五）破坏或盗窃道路照明设施器材；
（六）其他有损道路照明设施运行的行为。
第三十条确需迁移、拆除道路照明设施或者接用、切断道路照明电源的单位或个人，必须经市政工程行政主管部门审查批准。由市政设施管理部门统一施工，所需费用由申请单位或个人承担。
电力、电信、广播电视等新建、改建的线路与已建的道路照明设施线路交叉跨越时，须按有关规定保持安全距离。
第三十一条自行投资、集资建设的原有道路照明设施需移交市政设施管理部门管理的，必须报经市政工程行政主管部门批准并符合下列要求：
（一）符合城市道路照明规划要求；
（二）符合城市道路照明设施安装及施工质量标准。
移交时，应提供有关设计和竣工图纸、文件、技术资料，经市政设施管理有关部门验收后，方可办理移交手续。
第三十二条道路照明设施附近的树木因自然生长离带电物体的安全距离不足1米的，或者影响道路照明效果、妨碍道路照明设施维修的，市园林绿化管理部门应及时组织修剪，免收绿化补偿费。
因不可抗力致使树木严重危及道路照明设施安全运行的，市政设施管理部门应采取紧急措施进行无偿修剪，并同时通知园林绿化管理部门进行善后处理。
第三十三条任何单位或个人损坏道路照明设施后，应当保护事故现场，并立即通知市政设施管理部门进行处理，以防止事故的扩大和连带事故的发生。
第六章 附则
第三十四条违反本办法规定的，由有关部门依法依规查琛
