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国务院办公厅转发监察部等部门关于深入推进行政审批制度改革意见的通知

作者:法律资料网 时间:2024-05-21 15:07:28  浏览:9562   来源:法律资料网
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国务院办公厅转发监察部等部门关于深入推进行政审批制度改革意见的通知

国务院办公厅


国务院办公厅转发监察部等部门关于深入推进行政审批制度改革意见的通知

国办发〔2008〕115号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
监察部、中央编办、发展改革委、工业和信息化部、民政部、财政部、农业部、商务部、人民银行、工商总局、质检总局、法制办《关于深入推进行政审批制度改革的意见》已经国务院同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。

国务院办公厅
二○○八年十月十七日

关于深入推进行政审批制度改革的意见
监察部 中央编办 发展改革委 工业和信息化部
民政部 财政部 农业部 商务部 人民银行
工商总局 质检总局 法制办

推进行政审批制度改革,对于深化行政管理体制改革、完善社会主义市场经济体制、从源头上防治腐败、维护人民群众切身利益等,都具有重要意义。近年来,各地区、各部门按照党中央、国务院的部署和要求,采取有力措施推进行政审批制度改革,取得了明显成效。但也要看到,目前行政审批方面仍存在一些亟待解决的问题,主要是:审批事项依然过多,已经取消或调整的审批事项未得到完全落实,审批与监管脱节,对审批权的制约监督机制还不完善,审批行为不够规范等。深化行政审批制度改革仍是一项长期而艰巨的任务。党的十七大明确提出,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预。根据中央上述精神,现就深入推进行政审批制度改革提出以下意见:
一、深入推进行政审批制度改革的指导思想和总体目标
深入推进行政审批制度改革的指导思想是:高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,以政府职能转变为核心,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,认真实施行政许可法,继续减少和规范行政审批,加强对行政审批权的监督制约,着力推进政府管理方式创新,促进服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府建设,推动经济社会又好又快发展。
深入推进行政审批制度改革的总体目标是:行政审批事项进一步减少,审批行为实现公开透明、规范运作,行政审批相关制度和制约监督机制较为健全,利用审批权谋取私利、乱收费等现象得到有效遏制,人民群众的满意度有新的提高。
二、深入推进行政审批制度改革的主要任务
(一)继续取消和调整行政审批事项。适时组织开展行政审批事项集中清理工作。国务院各部门要按照合法、合理、效能、责任、监督的原则和该取消的一律取消、该调整的必须调整的要求,对现有的行政审批事项及其设立依据进行彻底清理,在此基础上,准确把握合法与合理的关系,提出拟取消或调整的初步意见。行政审批制度改革工作部际联席会议在审核论证并经国务院相关部门确认的基础上,将拟取消或调整的行政审批事项提请国务院审议,经批准后向社会公布。其中由法律设立的行政审批事项,按法定程序办理。各省(区、市)要按照行政审批制度改革的原则和要求,结合本地区实际,认真组织实施本地区行政审批事项的清理、取消和调整工作。
(二)落实已取消、调整和保留的行政审批事项。各地区、各部门要认真落实国务院关于取消和调整行政审批事项的决定。要对照国务院决定取消和调整的审批事项,从审批部门、审批对象、审批依据和审批内容等方面分类做出处理,防止出现以备案、核准等名义进行变相审批。对保留的行政审批事项,要明确实施条件、审批程序和时限要求,完善各环节工作流程和管理规范,不得随意扩大或缩小审批权限。国务院各部门要加强对本系统的指导和监督,确保取消和调整的每一项审批事项落到实处。
(三)加强对行政审批事项的监督和管理。各有关部门要切实履行监管职能,对取消审批后仍需加强监管的事项,建立健全后续监管制度,制定配套措施,加强事中检查和事后稽查,防止行政审批事项取消后出现监管职能“缺位”或“不到位”的现象。充分运用现代信息网络技术,对行政审批事项的受理、承办、批准、办结和告知等环节实行网上审批、网络全程监控,及时发现和纠正违规审批行为。总结推广各地区、各部门实行网上审批和电子监察系统的经验和做法,研究制订规范网上审批和电子监察系统的指导性意见。加强行政审批服务中心管理,完善“一门受理、统筹协调、规范审批、限时办结”的运作方式。
(四)建立健全行政审批相关制度。建立健全新设行政审批事项严格审核论证机制,有关部门对新设由国务院部门实施或在全国范围内实施的行政审批事项,要充分听取意见,严格审核把关。研究建立专家咨询和民意征集机制,对涉及重大公共利益或与人民群众切身利益密切相关的审批事项,要进行听证。完善相对集中行政许可权制度、重大行政许可决定备案制度、行政许可决定公示制度、行政许可听证制度,以及行政许可的统一办理、联合办理、集中办理制度。严格规范行政审批收费行为,对向相对人收取费用的行政审批事项,要通过适当方式将收费依据、标准和程序予以公开。加强对咨询机构的管理,规范其服务行为,禁止把指定机构的咨询作为审批的必要条件。
当前,要重点抓好以下两项工作:一是妥善调整国务院机构改革中涉及的行政审批事项。认真落实关于深化行政管理体制改革的意见和国务院机构改革方案,理顺部门之间的审批职能定位,合理配置行政审批事项。协调机构改革中职能发生变化的有关部门做好审批事项的转移和衔接工作,认真解决审批职能交叉、权责脱节和多头审批等问题。二是编制并公布保留的行政审批事项目录。认真实施行政许可法和政府信息公开条例,坚持公开、透明、规范的原则,对保留的行政审批事项的名称、实施机关、设立依据等进行严格审核。对由法律、行政法规或国务院决定设定,已明确属于企业登记前置审批,但不适应实际管理需要的事项,按法定程序向设定机关提出不再作为前置审批的建议;对由法律、行政法规或国务院决定设定,但尚未明确是否属于前置审批的事项,如确有必要确定为前置审批的,按程序提出作为前置审批的建议。在此基础上,分别编制行政审批事项目录和企业登记前置审批事项目录,经征求有关部门意见并提请国务院审议批准后,及时向社会公布。各省(区、市)也要编制并公布由地方性法规和地方政府规章设定的行政审批事项目录。
三、具体工作要求
深入推进行政审批制度改革意义重大、任务艰巨,各地区、各部门要按照国务院的统一部署,精心组织,周密安排,狠抓落实。
(一)加强组织领导。各地区、各部门要把行政审批制度改革工作摆上重要位置,列入议事日程。要建立健全工作机制,抽调得力人员承担此项工作。监察、法制、编制等有关部门要充分发挥职能作用,协调配合、互相支持,形成工作合力。
(二)搞好工作衔接。国务院各部门要加强与地方政府的联系和沟通,及时了解和掌握改革情况,对涉及本系统的审批事项,提出上下衔接的具体意见和办法。各地区要紧密结合实际,研究制订配套措施和办法,确保改革上下衔接、整体推进。
(三)加强调查研究和政策指导。紧紧围绕行政审批制度改革的热点、难点问题开展调查研究,切实增强工作的前瞻性、系统性和主动性。要在全面掌握情况和加强理论思考的基础上,积极探索工作规律,加强政策研究,不断提出深入推进行政审批制度改革的新措施、新办法。要建立行政审批制度改革联系点工作制度,注意发现和总结推广行政审批制度改革中的成功经验和有效做法。
(四)强化监督检查和责任追究。各地区、各部门要认真开展自查自纠,重点对已取消和调整的审批事项是否仍然实施审批,是否存在违法违规设立审批事项、指定咨询机构搞变相审批,应当移交行业组织或社会中介组织自律管理的事项是否顺利交接,已取消和调整审批事项的后续监管是否到位,保留的审批事项是否规范管理等进行督促检查,发现问题要及时纠正。要按照“谁审批,谁负责”的原则,建立健全审批责任追究制,严格责任追究。行政审批制度改革工作部际联席会议将适时组织检查组,对各地区、各部门行政审批制度改革工作情况进行抽查。
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本案是抢劫未遂还是抢劫预备

李崇军


案情:
2003年10月15日晚22时许,江西省吉水县人郭明兵因囊中羞涩,产生了“抢两个钱花”的念头。随后,郭明兵在文峰镇老街一巷道口附近转悠,伺机寻找下手对象。这时,妇女方静从朋友家中出来,回家。郭见方独自一人,遂尾随其后。因路上时有行人,郭未动手抢劫。到了方静家门口,郭明兵见方静家中漆黑一片,以为方家无其他人,便想强行入室抢劫。方静掏出钥匙打开房门,郭明兵随即强行闯入房中,并随手锁上房门。方静受惊大叫,方的丈夫袁根水闻声从房内起来,拉开电灯,见郭明兵站在门口,喝问:“你干什么?”郭惶急答:“我找水喝”,袁质问:“你找水喝,怎么跑到我家来了?”袁根水见郭明兵答不上来,即上前打了郭几耳光,后在邻居协助下,将郭扭送公安派出所。郭明兵抓捕后,供认他到方家的目的是想“抢钱”。
分歧:
本案在审理过程中,对郭明兵尾随妇女,强行入室,意图抢劫的行为,是否构成抢劫罪,如果构成抢劫罪,则属于何种犯罪形态,有三种意见。
第一种意见认为:郭明兵虽有抢劫的故意,但未实施抢劫行为,不构成抢劫罪。
第二种意见认为:郭明兵不仅有抢劫的故意,而且有抢劫的行为。他于夜间尾随妇女方静至方家门口,是为抢劫作准备,属于犯罪的预备阶段。当他见方静家中漆黑一片,便判断方家无其他人,并在方静开门后即强行入室,并随手锁上房门,此时已由预备阶段转入着手实行犯罪。郭明兵的行为已经接近犯罪对象方静,吓得方静惊叫一声,这说明他的行为已对方静造成了实际威胁,符合抢劫罪的特征。只是由于方的丈夫袁根水的及时制止,郭明兵的抢劫行为才未能得逞。因此,郭明兵的行为已构成抢劫(未遂)罪。
第三种意见认为:郭明兵的行为属于抢劫罪的预备行为,尚未着于实施抢劫,应构成抢劫(预备)罪。
评析:
笔者同意第三种意见,理由如下:
(一)郭明兵的行为属于抢劫犯罪过程中的预备行为。我国刑法第二十二条规定:“为了犯罪,准备工具,制造条件的,是犯罪预备”。犯罪预备是故意犯罪发展过程中的一种形态,它不是犯罪意图的单纯流露,而是在犯意的支配下,采取积极的行为,为犯罪进入实行阶段创造条件,以便最终实现其犯罪目的。犯罪的预备行为是为刑法所禁止的犯罪行为。行为人如果已经实施犯罪的预备行为,由于行为人意志以外的原因,未能着手实施犯罪,就构成预备犯。对于预备犯应当追究刑事责任,但“可以比照既遂犯从轻,减轻或免除处罚。”本案的被告人郭明兵不仅有抢劫的故意,而且有抢劫的预备行为,这就是尾随方静、强行入室、锁上房门。这些行为,就是为进一步着手实施抢劫创造条件。由于他人(袁根水)及时制止,其抢劫行为未能着手实行,被迫停顿在预备阶段。因此,郭明兵构成了抢劫罪的预备犯。
(二)郭明兵的行为不属于抢劫罪的着手实行。犯罪分子是否着手实行犯罪,是区分预备犯与未遂犯的重要标志。依据我国刑法第二百六十三条的规定,抢劫罪是“以暴力、胁迫或其他方法抢劫公私财物的”行为。其中的“暴力”、“胁迫”和强制劫取,都属于法定的实行行为。只要实施了其中一种行为,就应当与视为抢劫行为的着手。本案郭明兵尾随妇女方静,强行入室,锁上房门的行为,尚不属于抢劫罪的实行行为,仍属于犯罪的预备行为。他虽然进入了犯罪现场,逼近了犯罪对象,但由于受到他人的制止,而没有对犯罪对象实施暴力、胁迫或者强行劫取其财物,并且连一句威胁的话也没说。被尾随的妇女方静受到惊吓,是被告人的预备行为造成的,不是他的实际行为所致。不能因为该妇女受到惊吓,就认为被告人的抢劫行为已经着手。正因为被告人的抢动犯罪被迫停顿在预备阶段,尚未着手实行,所以他只能构成抢劫罪的预备犯而不是未遂犯。
(三)郭明兵强行进入他人住宅的行为,又构成了刑法第二百四十五条规定的非法侵入他人住宅罪。由于是一个犯罪行为触犯了两个罪名,在刑法理论上属于想象竟合犯,应按其中的一个重罪即抢劫罪定罪处罚。

(作者单位:江西省吉水县人民法院)


我国民事诉讼证据规定中法官告之义务的不当

秦昌东 陈璇


最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》(以下简称《规定》)第三十五条规定:“诉讼过程中,当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的,不受本规定第三十四条规定的限制(第三十四条规定“……当事人增加、变更诉讼请求或者提起反诉的,应当在举证期限届满前提出”),人民法院应当告之当事人可以变更诉讼请求……”。该项规定通常被认为是诉讼过程中法官的告之义务,即法官在案件的审理过程中有义务就其对案件性质或民事行为效力的认定告之当事人并可由当事人变更诉讼请求。在实际的操作过程中,二审法院亦常常以一审法院违反法定程序未履行该告之义务而将案件发回重新审理。根据我国法律的相关规定,笔者认为该项规定存在诸多不足之处。
在法治社会中,司法被视为救治社会冲突的最终、最彻底方式,社会成员间的任何冲突在其他方式难以解决的情形下均可诉诸法院通过司法审判裁决。我国的司法主题是实现公正与效率,首要实现的是公正。司法公正,实质上有两层涵义:一是程序公正,二是实体公正。在适用法律解决社会冲突的活动中,司法程序具有重要意义。一般来说,程序的公正是实体公正的前提,不公正的程序是难以实现实体公正的。
我国民事诉讼证据制度中向来以“谁主张,谁举证”的责任原则为基本点。《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民诉法》)第一百零八条规定,起诉必须有具体的诉讼请求和事实、理由。第六十四条规定:“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据”。《规定》第一条也规定:“原告向人民法院起诉或者被告提出反诉,应当附有符合起诉条件的相应证据材料”。《规定》第二条二款规定:“没有证据或证据不足以证明当事人的事实主张的,由负有举证责任的当事人承担不利后果”。通观相关规定,当事人参加诉讼,其诉讼请求必须是明确的并且应当提供相应的证据予以证实,否则将承担不利的法律后果。具体到个案中,当事人基于对行为的效力、事实的确认、案件的性质等相关环节的认定而提出其明确具体的诉讼请求,以及对其诉讼请求的变更、增加或者放弃等具体行为都是当事人行使诉讼权利的表现。而法官在诉讼过程中充当的只是一个居中裁判者的角色,而不应当对涉及当事人实体权利的诉讼行为进行指导,否则即表现为对对方当事人诉讼程序的不公正对待(或者说是对对方当事人诉讼权利的不平等保护),并将最终导致对当事人实体权利的不平等保护。因为根据“谁主张,谁举证”的惯有规则,不管当事人基于什么样的目的或处于什么样的认识水准,都必须对其提出的诉讼请求举证,否则即承担不利后果,通常表现为败诉。即使当事人是基于对案件事实的性质或者是基于对行为效力认识的错误,结果亦应当如此。而《规定》第三十五条的规定,则使原本因种种原因而可能败诉的一方当事人在法官或合议庭的指导下适时调整了自己的诉讼请求并可以得以支持,相对于另一方当事人来讲,明显地表现出了对另一方当事人的非公正对待,有悖于我国的司法理念。李国光主编的《最高人民法院〈关于民事诉讼证据的若干规定〉的理解与适用》一书认为,规定法官告之义务的主要理由是:一、不同的人对法律关系的性质和民事行为的效力之认定可能不同,甚至存在一定的主观性,当事人或者代理人可能有偏向自我之意见。如果不围绕法院确认的法律关系和争点进行举证、质证,当事人提供的证据可能无法证明其诉讼请求,而可能承担不利的法律后果;二、我国公众的经济水平不高,法律知识普遍较低,故对法律关系的性质和民事行为的效力认识难以清楚、明确。基于这两点,法院应当向当事人告之可以变更诉讼请求。该观点是建立在两个前提之下。其一,当事人确立其诉讼请求的认识是善意的、没有瑕疵的,因为认识能力的有限而导致诉讼请求的不当。其二,法官对案件性质或者民事行为的效力认识是准确无误的。而事实上,当事人可能由于认识有限作出不当的诉讼请求,也有可能是为了回避对其不利的法律后果故意作虚假的认识或因其他原因不作真实的认识。只要当事人是有民事行为能力的人,没有智力上的障碍,我们就认为他的诉讼请求是其处理诉讼权利的真实意思表示结果,而不需要法官对其进行指导。我们不可能就当事人的认识能力和认识程度进行审查,来确认其诉讼请求是否是其真实的意思表示。对于第二个前提,更是难以成立。虽然法官是社会冲突的最终裁判者,有一定的司法专业知识。但法官也是普通的人,其对法律关系的认识不可能完全准确,否则不可能也不需要设立二审终审和审判监督制度。正是因为法官的认识可能存在错误,那又怎么能够确认当事人所认定的案件的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件的事实作出的认定(这里人民法院的认定实际上就是独任法官个人或者合议庭成员的认定)不一致呢?在实际的操作过程中也是存在问题。比如,一审法院认为当事人的认定有错误,告之当事人可以变更诉讼请求,当事人也变更了诉讼请求(因为根据《规定》的理解与适用,当事人坚持不变更诉讼请求的,法院可以判决驳回其诉讼请求,很难有当事人在法官明示或者暗示变更为某种诉讼请求可以支持的情况下而不变更原诉讼请求的现象),但是因对方当事人上诉进入二审时,二审法院认为一审法院的相关认定是错误的,根据《规定》第三十五条,此时是否也要求当事人变更诉讼请求(一般不可能,根据我国民诉法,当事人不可能在二审中增加或者变更已经在一审中明确的诉讼请求)?二审法院的处理结果或者是改判一审,或者是发回一审法院重新审理,或者调解解决。对于前两种情形,相对于因一审法院的指导而变更诉讼请求的当事人来说,无疑增加了诉讼成本和诉讼周期。对于这样的损失,又应当由谁来承担?况且,由于一方当事人诉讼请求的变更及举证期限的重新指定,对方当事人必然要重新组织证据,并确定举证期限。这样不仅没有提高司法效率,反而增加了司法的成本,降低了效率,这不是《规定》所要追求的法律效果和社会效果。同时,根据最高法院制定的《中华人民共和国法官职业道德基本准则》第一条“法官在履行职责时,应当切实做到实体公正和程序公正,并通过自己在法庭内外的言行体现公正,避免公众对司法公正产生合理的怀疑”,第十四条“法官不得向当事人或者其代理人、辩护人泄露或者提供有关案件的审理情况、承办案件法官的联系方式和其他有关信息……”的规定,在有正式的处理结果前,法官不应当向当事人透露任何有关涉及案件处理结果的信息,这里也应当包括对案件性质的认定或者对民事行为效力的认定方面。《规定》第三十五条则要求法官在案件的审理过程中,将法官或者合议庭对案件的认定明确无误地告之一方当事人,实际上也就是告诉了当事人一方可能出现的处理结果。因为如上所述,如果当事人不变更诉讼请求的,法院则判决驳回其诉讼请求。从法官向当事人一方告之其对案件性质或者民事行为效力的认定时,该法官实质上已经向该方当事人透露了这样的一个信息:你所认定的案件性质或者民事行为的效力与法院认定的不一致,你现在可以变更诉讼请求。如果你坚持原诉讼请求,你会败诉。《规定》第三十五条确定的法官的告之义务实质上与法官的职业道德要求相冲突的。
综上所述,对于当事人超过举证期限提供的证据是否可以作为证据进行质证尚需对方当事人的同意,而作为证据证明目的的当事人的诉讼请求的变更却没有至少应当征得对方当事人同意的必要限制,《规定》第三十五条所规定的法官告之义务不符合我国司法公正与效率的主题,也与法官的职业道德要求相违背,应当给予必要的修订。