民事调解中的几个误区
作者：王小卫（辽河油田法院）
一、自愿原则与“应当先行调解”
我国现行民事诉讼法第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”第88条规定：“调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。”这就是民事诉讼调解中所要遵循的自愿原则。虽然在实践中对自愿原则的贯彻很不彻底，但该原则所蕴含的以当事人的合意作为调解制度的本质属性及正当化的基础，使该原则成为调解制度的核心原则。最高人民法院于2004年9月16日公布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（以下简称《调解规则》）细化了自愿原则，明确规定了当事人有决定是否调解的自愿，有决定调解开始时机的自愿，有选择调解方式的自愿，有是否达成调解协议的自愿，有决定调解书生效方式的自愿，等等。相对于民事诉讼法，该规定有了较大的突破，但仍不足以保证自愿原则真实、彻底的贯彻和实现。
1，民事调解总是建立在一方或双方当事人对其诉讼权利和实体利益的全部或部分放弃的基础之上。没有当事人对其权利和利益的放弃就不存在民事调解成功的可能。而在诉讼过程中，当事人对其诉讼权利和实体利益的放弃，必定会产生相应的具有强制性约束力的法律效果。而放弃诉讼权利和实体利益的当事人对其放弃行为的法律后果是否清楚明了，就对当事人在民事调解中“自愿”的真实性打上了疑问。虽然《调解规则》里罗列了不少表现当事人在民事调解中“自愿”的形式，但并不能保证当事人在不知法律后果的情况下放弃诉讼权利和实体利益的“自愿”是当事人真实的意思表示。如果忽略自愿的真实性这一问题，就等于是放任在形式上表现为自愿，而在实质上存在不自愿情形的发生。自愿的真实性建立在对当事人自愿接受约束其诉权和放弃其实体利益的法律后果的明知上。如果当事人对其“自愿”约束诉讼权利放弃实体利益的法律后果并不清楚，则在此情形下所谓的“自愿”是虚假的不真实的，不是法律所应认可的自愿。由此达成的调解协议是不公正的。但由于民事案件中当事人双方利益的对立性，其相互之间提示对方行为的法律后果缺乏动力。而作为调解主导者的法院则有保障当事人自愿真实的责任和义务，应当在当事人放弃自身权利和利益或增加自身负担时告知其这一行为可能的法律后果，然后征询当事人是否仍坚持放弃权利和增加负担的行为。若其仍坚持则可认定当事人对这一调解行为的自愿是真实的。
2，有人认为2003年7月最高人民法院通过的《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（下简称《简易程序规定》）第14条有关“应当先行调解”案件的规定，体现了法院强制调解的精神，破坏了调解的自愿原则，这其实是对自愿原则的曲解。民事调解中的“调解”一词的内涵包括两个层次的内容：[1]《调解规则》中体现的随时调解精神，使当事人在民事诉讼中具有选择不同类型诉讼程序的权利。在当事人没有主动提出调解时做当事人同意调解的工作，使双方当事人明确表态自愿同意或不同意在法院的主持下进行调解活动。即对当事人选择不同诉讼程序（开庭审理或进行调解）的认知的调解。[2]在双方当事人自愿同意调解后做调解工作。故，动员当事人同意进行调解也应属于法院调解工作的范畴。在当事人未主动要求调解时，法院就不能主动进行调解，显然是对人民法院调解内涵的一种错误理解。调解的启动和进行一样都应属于法院进行民事调解的范围。对调解的启动、进行完全可由法院掌握和主导，但对最终的调解结果则必须由当事人自愿达成合意才不违背调解的自愿原则。换句话说就是当事人对民事案件的调解自始至终具有否决权，随时可以对法院的调解工作和进程说“不”。但是这种绝对的体现自愿原则的否决权并不具有禁止法院进行调解努力的功能。同时，否决是对调解内容的否决，没有内容就缺少行使否决权的前提和基础，即先有调解的启动、过程和内容然后才有否决权的行使。所以可以说《简易程序规定》第14条规定的法院“应当调解”的强制性规定并不与调解的自愿原则相悖。法院主动调解并不违反调解的自愿原则。“应当调解”实质是对“调解”内涵的补充、扩展和完善。
二、查清事实、分清是非与“和稀泥”
1，民事诉讼法规定“在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”而事实上，在查清事实、分清是非的基础上进行民事调解，并不具备民事调解的价值取向。对事实已经被查清、是非已经被分清的案件进行调解在一方为单纯的权利享有者而另一方为单一的义务承担者时，是对权利享有者的合法权利利用司法权威强制剥夺的行为，同时也是对义务或责任承担者应当承当义务或责任的一种司法放纵。即在这种情况下进行调解，是损害了权利者的权利而消减了责任者的责任。这明显地违反了司法公正的价值取向。其本质特征在于拥有权利享有期待利益的当事人部分地放弃自己的合法权利，以保证对民事责任和义务承担者所应承担的责任和义务的削减，即以损害合法权利和期待利益为条件而去保护依法不应予以保护的责任和义务的承担。这种解决方式违背了权利是受国家强制力保护的利益的本质。此时调解的结果虽然使争议得以解决，但付出的代价却是牺牲当事人的合法权利，这违背了法制的一般要求。故对已经查清事实分清是非的权利义务单一的民事案件，法院不应积极主动的进行调解，而应及时判决，以保护权利者的权利最大限度的实现和义务承担者的义务最大限度的履行。当然在权利者主动放弃权利要求调解时例外。
2，对事实清楚是非分明的案件进行民事调解，实质上是以法院或法官的讼利益取代了当事人的诉讼利益，是本末倒置之举。不可否认，人民法院在民事案件的审理中积极开展调解工作，具有自身利益的考虑。比如经济节约，避免上诉，完成管理目标，获得经济奖励等。对一名法官而言，民事案件的调解结案较之判决结案具有更大的个人利益。调解结案的案件几乎可以避免一切对法官个人利益不利的内部管理规则。而判决结案的案件则对法官的个人利益随时随处都存在着威胁。所以在法官本人的个人利益和当事人的利益之间，法官通常在法律许可的范围内积极促进和采取保全个人利益的途径或方式来解决民事案件，而并不顾及当事人的利益。另外，一般情况下法官在民事案件中的个人利益的价值明显要小于当事人的诉讼价值。比如在一起承包合同案件中，被告拖欠原告承包款30万，事实清楚责任明确，法官为了提高调解率而做工作让原告接受被告支付25万元的协议。而法官提高调解率的个人利益在于完成法院内部管理所确定的一定的调解率可得数千元的经济奖励。以法官个人数千元，甚至是数千元的几十分之一的经济利益而剥夺当事人几万元的诉讼期待利益，明显是不合理的。
3，“和稀泥”在民事调解中具有正当性。自愿原则将法院对民事案件调解的实质限制在对当事人诉讼和解的促成上。即法院对民事案件的调解只是促成了当事人之间的诉讼和解，故和稀泥之说其实并不真正存在。所谓的“和稀泥”之说，只是单纯的强调了法院对民事案件调解过程的主导，而忽视了当事人对民事案件最终调解结果的决定性作用。当事人对最终调解协议的认可，必然是建立在对自己对案件事实的认定和责任划分的评判基础上的。所以对当事人而言，不管调解的形式、结果如何，都不存在所谓“和稀泥”的情况。因为当事人所能接受的调解结果是以其认可的事实和责任为基础的。对于当事人双方认可的事实和责任，在不违反法律规定或侵犯第三者利益的情况下，法院又有什么权利拒绝认定呢？而建立在当事人双方和法院均认可的事实和责任基础之上的调解结果又怎能说是“和稀泥”呢？所谓的“和稀泥”的调解方式的正当性还体现在：[1]事实清楚责任明确权利义务单一的案件不具有调解的价值取向（前文已有论述）。而重大复杂，事实难以查清，责任难以区分，权利义务交错的案件才具有调解的价值取向。对重大复杂的案件无须查清事实区分责任，即可通过调解工作化解矛盾解决纠纷，从而免去当事人诉讼之累，减轻法院分析判断之难，属双赢结果。不是当事人之间的双赢，而是当事人和法院之间的双赢。[2]对事实没有查清责任尚未区分的案件进行调解，并不意味着调解工作缺乏事实和责任认定的基础。只不过是把民事审判中法官对民事案件事实的认定与责任的区分在调解中转化到当事人身上而已（真正体现调解的自愿原则）。而当事人是民事案件纠纷发生时的亲历者，可以说他对案件事实的认定和责任义务的区分较之于法官依据证据所认定的法律事实更接近于案件的客观事实。所以说调解只要能保证当事人真正的自愿，即能在较为客观的事实基础上进行。而非“和稀泥”论者所想当然的缺乏事实基础。[3]从事实和结果的关系来看，在民事诉讼中事实决定结果，即有什么样的事实将产生相应的结果。法院经开庭审理认定的事实导致判决结果的形成，而调解中，当事人对事实的自我认定，则产生调解的结果是理所当然的。当事人在民事调解中能产生合意达成一致，则意味着当事人双方各自对案件事实的自我认识是相当接近或基本达成一致的，否则就没有事实认定上的一致和表现在结果上的合意的存在。换句话说，就是当事人之间达成的调解协议是建立在其共同基本认可的事实基础之上的。而对于当事人互相认可的事实，法院在诉讼程序中予以认定，则是有法可依的。
三、民事调解与目标管理
1，目标管理的概念源于美国管理专家杜拉克于1954年出版的《管理的实践》一书。其精髓是让企业的管理人员和工人亲自参加工作目标的制订，在工作中实行“自我控制”，并努力完成工作目标的一种管理制度。目标管理应用最为广泛的是在企业管理领域，它要求管理者对实现目标的手段要有相应的控制权力，并不宜过份强调定量指标而忽视定性的内容，并要根据多变的环境及时调整目标。而民事调解则需要由当事人及其诉讼代理人参加，调解的进行需要得到当事人的同意，调解的成功与否依赖于双方当事人意志的同一，法官仅对调解的启动、进行和结果起一定的引导作用，并不具有对调解结果的控制能力，故，目标绩效管理并不适合法院对法官民事调解工作的管理。
2，将民事调解率纳入目标管理的范畴，实质是强化了法官个人利益对民事调解的干预。因为调解比判决更符合法官的切身利益。民事诉讼中的调解者即法官，在对具体纠纷的解决持有自己的利益时，往往可以看到他为了使当事人达成调解的合意而施加种种压力的情况。使法官在引导调解并促成调解成功的努力中蒙上过于浓重的个人的功利色彩。
3，调解被部分当事人所利用，成为其达到不法目的的手段和帮凶。在法院将调解率纳入目标管理的范畴时，内部管理对法官调解率的要求通常会被当事人利用，进行恶意调解。部分当事人抓住法官急于通过调解结案以提高调解率，从而达到目标管理对调解率要求的心理，借助法官的调解达到拖延诉讼时间、减轻责任、逃避义务的目的。如在一起雇佣合同纠纷案件中，被告包工头对拖欠某农民工工资的事实和数额毫无异议，只以暂无力偿还为由积极鼓动主审法官进行调解，要求原告答应其延期还款和减少数额的要求。原告在法官的努力工作下，并为了能尽早得到被告所许诺的工资，无奈接受了被告的条件，在法官的主持下与被告达成了调解协议。而在调解协议约定的还款时间被告并未按期付款，待原告申请强制执行时，被告已经不知所踪。由此可见，纳入目标管理体系的民事调解，极大地损害了当事人诉讼权利的行使和预期利益的获得，不具有可行性。
长沙市人民政府关于印发《长沙市农村土地综合整治试行办法》的通知
湖南省长沙市人民政府
长沙市人民政府关于印发《长沙市农村土地综合整治试行办法》的通知
长政发〔2010〕11号
各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：
现将《长沙市农村土地综合整治试行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
长沙市人民政府
二Ｏ一Ｏ年五月二十六日
长沙市农村土地综合整治试行办法
第一章 总 则
第一条 为统筹城乡社会经济发展，促进农业产业化、规模化经营，节约集约利用土地，加快社会主义新农村建设，根据《中共湖南省委湖南省人民政府关于推进农村土地综合整治的意见》（湘发〔2009〕26号）、《长沙市推进城乡一体化发展工作纲要》等有关规定，制定本办法。
第二条 农村土地综合整治是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。
第三条 开展农村土地整治，必须坚持以科学发展观为指导，以长株潭“两型社会”建设为契机，以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，统筹规划，聚合要素，整村推进，集中连片开展田、水、路、林、村综合整治，优化土地利用结构与布局，加强耕地和生态环境保护与建设，促进农村土地要素合理流动，促进农业现代化和社会主义新农村建设，推动城乡统筹协调发展。
第四条 开展农村土地综合整治，必须坚持政府主导、社会参与，统筹整合资源，引入市场机制，实行政策激励，调动和保护各方面的积极性；坚持因地制宜、分类指导、注重特色、分步推进；坚持以人为本、尊重民意、依靠群众，以群众意愿为标准，让农民群众得到实惠。
第五条 按照全省实施“千村示范万村整治”工程的要求，到2012年，全市完成100个片区的土地综合整治，综合整治面积100万亩，新增耕地3%以上，盘活建设用地3%以上。通过土地综合整治，全面提高农业综合生产能力，优化城乡用地结构，改善农村人居环境，发展现代农业生产，持续增加农民收入。
第二章 主要任务
第六条 推进土地开发整理。对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行开发整理，对生产建设破坏和自然灾害损毁或污染的土地进行治理修复利用，集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、防护林等建设，增加有效耕地面积，提高耕地质量，建成集无公害、有机高效农业和观光农业为一体的高标准绿色农田，为规模经营和发展现代农业创造条件。
第七条 推进村庄集中整治。合理安排农村居民点、公益事业、产业发展等各类用地，适度调整撤并布局分散的自然村落，合理开发利用腾退宅基地、村内废弃地和闲置地，按照布局优化、用地节约的原则，通过统规统建、统规自建、统规整治等方式，拆除一批“空心村”，改造一批旧村镇，建设一批新村镇。
第八条 推进基础设施建设。按照新农村建设要求，完善土地综合整治项目区的路网、水电、通讯、广播电视及生活垃圾、污水收集和处理等基础设施，健全教育、医疗卫生、文化娱乐、商贸等公共服务设施，着力改变农村“脏、乱、差”的状况，实现布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境美化。
第九条 推进农业产业发展。通过土地综合整治，促进农村土地流转，引导土地向规模经营集中、向能人经营集中、向特色经营集中。立足区域特色，调整优化农业产业结构，培育主导产业，着力推广应用农业科技，建设优质、高产、高效、生态、安全的农产品基地。扶持发展龙头企业和专业合作组织，推行生产、加工、销售一体化经营，加快发展休闲农业等农村第三产业，提高农业产业化水平。
第十条 推进生态建设和环境保护。按照一定比例合理安排涉及农村生态建设的用地。改良农村生态系统，推进改水、改厕、改圈、改灶，逐步实行住宅与圈舍分离，推广沼气等清洁能源。开展环境污染整治与环境保护，治理工业“三废”污染，加强农村地质灾害的监测治理，合理保护水源涵养、水土保持、水质净化、山水林地及设施，确保新农村建设符合“两型社会”发展要求。
第三章 组织实施
第十一条 科学编制整治规划。农村土地综合整治，必须坚持规划先行，充分发挥规划的引领和整体控制作用。市人民政府依据土地利用总体规划，结合国民经济发展计划、产业发展规划、村镇建设规划、交通水利规划等，坚持节约集约用地原则，编制全市农村土地综合整治规划，协调各业发展，构建合理空间布局，对各业用地进行合理配置，优化土地利用结构。县级人民政府编制本区域土地综合整治年度计划，报市人民政府批准后实施。列入土地综合整治的区域，由县级人民政府组织国土、规划、建设等相关部门和乡镇人民政府，整合土地利用、村庄建设、交通、水利、农业、环保等涉农规划，以村镇为单元，编制土地综合整治规划，统一安排整治区域内的土地利用、村庄建设、基础设施、土地整理、产业发展和环境保护的规模、布局、时序和要求；视需要编制村庄及居民点建设、交通、水利、产业发展等详细规划。规划一经批准，必须严格实施，不得擅自调整。
第十二条 优化布局整村推进。农村土地综合整治，按照整体规划、先易后难、分步实施的原则，优先选择城镇近郊自然地理条件适宜、城乡建设用地增减挂钩潜力大、土地权属清晰、基层组织实施能力较强的村镇安排；优先选择已确定的各级新农村建设示范点和已实施土地综合整治项目区接边集中安排。项目布局必须整体规划、整片统筹、整村推进。已纳入城镇规划建设的区域，原则上不安排土地综合整治项目。需要开展城中村、园中村、城郊村改造的，按相关规定执行。市、县两级国土资源部门要建立农村土地综合整治项目库，集中申报的土地综合整治项目，原则上从项目库中产生。
第十三条 落实整治责任主体。农村土地综合整治，市人民政府负责统一领导，区、县（市）人民政府负责统筹组织，乡镇人民政府负责具体实施，村集体做好配合协调。土地综合整治的具体运作可因地制宜，采取政府直接主导、政府设立的公司主导、社会投资企业主导、农民自主组织主导等不同的方式进行。各相关部门在政府的统一组织下，整合资源，落实责任，做好相关工作。
第十四条 切实抓好试点示范。按照全省实施“千村示范万村整治”的要求，在抓好岳麓区莲花镇、长沙县北山镇、望城县白箬铺镇、浏阳市永安镇、宁乡县金洲镇土地综合整治项目试点的基础上，每个区、县（市）选择部分村镇扩大土地综合整治试点。通过试点，总结经验，示范带动，稳步推进。
第十五条 严格规范项目实施。农村土地综合整治由乡镇人民政府负责申请立项，县级人民政府组织初审，市土地综合整治办审查后报市人民政府审批。立项批准后，乡镇人民政府组织编制项目区土地综合整治规划设计。市国土资源部门会同财政、规划、农业、交通、水利、林业、环保等相关部门负责项目区国土综合整治规划和设计的审查把关，负责对土地综合整治项目进行总体验收评估和挂钩指标的确认。项目实施中土地整理、村庄和基础设施建设、改造，由具体实施主体按相关行业技术规范和项目规划设计执行。
第十六条 规范土地确权登记。实施土地综合整治的区域，以村（组）集体成立合作社等，先行对各类资产开展清查、登记；对集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权等依法进行认定；按村组议事决事规则决议履行财产有关手续，明确股权。土地确权登记按规定办理，做到地类面积明确，权属无争议，留有现状图件。土地综合整治经验收后，制定土地调整方案，充分征求权利人的意见，办理土地权属变更登记，确定土地权利归属。
第四章政策措施
第十七条 由市和县级人民政府在预算和其他环节，将新增建设用地有偿使用费、土地出让金纯收益的15%的一部分以及农业综合开发、中低产田改造、扶贫、以工代赈、退耕还林、农村道路建设、水利建设、城乡规划建设等各类涉农资金进行整合，安排用于农村土地综合整治。市人民政府土地综合整治账户的资金，按照以补代投与收购指标的方式投入，安排用于农村土地综合整治。县级人民政府土地综合整治专项资金实行预算管理，及时编制项目实施计划，作出年度资金安排。对经批准的项目计划资金，按土地综合整治项目拨入土地综合整治机构，实行专户储存、“双控”管理，并对使用情况进行监督。县级人民政府从预算中安排一定比例涉农资金，用于农村土地综合整治的补助、奖励及融资贴息等。
第十八条 鼓励社会资金参与农村土地综合整治。支持鼓励土地权属所有单位和土地承包经营者以及各类社会投资主体，自筹资金开展农村土地综合整治，有计划从土地综合整治项目库中选择项目，通过招投标方式确定投资者。项目所在地国土资源部门要加强指导，依照有关规定签订合同，明确整治区域和规模、内容和期限、新增耕地面积和建设用地置换指标、考核验收、指标回购和资金补助标准等内容。
第十九条 对项目区原有建设用地整理复垦后形成的建设用地挂钩指标，优先通过农村土地流转交易中心交易，富余的可以由市和区、县（市）土地储备机构回购，在市域范围内调剂，优先用于城市建设用地。使用增减挂钩指标的地块所产生的土地级差纯收益适度反哺农村，主要用于综合整治区域的拆迁、整理和建设，改善农村生产和生活条件。土地综合整治区域内需拆迁的房屋，其拆迁补助标准另行制定。
第二十条 土地综合整治新增耕地扣除用于城乡建设用地增减挂钩后的节余指标，按规定程序由国土资源部门会同农业部门验收确认，用于耕地占补平衡。区、县（市）国土资源部门要建立新增耕地台账，将新增耕地落实到地块，并按规定报上级国土资源部门备案。
第二十一条 在不改变土地集体所有权性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包经营权益的前提下，允许农民以转包、出租、互换、转让、合作社等形式流转耕地、林地承包经营权。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收入归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。土地所有者可以通过约定参与经土地综合整治的土地承包经营权流转交易增值分配，流转交易在农村土地流转交易中心进行。对超出流转交易委托价的增值部分，以村为土地所有权人，一般地区提取不低于10%用于村级基础设施建设和维护专项资金，城市郊区、建制镇周边地区提留不低于20%用于公共公益事业建设。
第二十二条 符合土地利用总体规划并依法取得的集体建设用地使用权，可以采取出让、转让、出租、作价入股等方式，在市和区、县（市）农村土地流转交易中心依法交易，用于发展工业、商业、旅游、休闲等产业经营。集体建设用地所有权和使用权一致的，县级人民政府按国家、省的规定收取交易增值费，用于农村基础设施建设；其余归所有权所在的农村集体经济组织所有，主要用于农民社保和医保开支。土地所有权和使用权不一致的，土地所有权人按照约定参与土地流转收益分配。没有约定或者不能达成一致意见的，土地所有权者收取基准地价和土地交易增值部分各20%左右，主要用于农民社保和医保开支。县级人民政府按国家、省的规定收取土地交易增值费，用于建立农村公共公益维护专项资金，剩余部分返给原土地使用权人。对于集体建设用地流转增值收益分配、使用，国家和省另有规定的，从其规定。
第二十三条 建立宅基地有偿退出机制，鼓励农户将集体土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、社会保障和城镇住房，变更户籍，促进宅基地流转。居民点建设可打破村组界限，其用地可通过村组之间有偿调剂等方式协商解决。具体办法由县级人民政府制定。
第二十四条 村、镇空闲土地，符合规划并依法批准调整为建设用地的，可以通过农村土地流转交易中心交易；交易所得收益主要用于农村基础设施建设。工矿废弃地、塌陷地等建设用地，通过整理继续作为建设用地的，纳入集镇、村庄、居民点规划范围内；通过整理复垦为农用地的，土地流转收益的分配由县级人民政府制定。
第二十五条 土地综合整治后的农用地流转交易、集体建设用地流转交易、耕地和集体建设用地指标交易，作为“两型社会”综合改革试验措施，免征属于本级的行政事业性收费。
第二十六条 有条件的地方在编制村庄集镇规划时，可依法适度缩小分散村居规划用地范围，适当扩大集中居住规划用地范围。以集体建设用地建设的住宅或经营性用房，可以出租；集体建设用地办理征收手续后建设的住宅或经营性用房，可以销售给城镇居民。交易所得收益由县级人民政府收取10%，用于村庄、集镇扩容提质，其余用于农民社保、医保。具体办法由县级人民政府制定。
第二十七条 规模农业生产主体需要配套用房的，在符合土地综合整治规划的条件下，允许在用地总量的3%以内（最高不得超过100亩）核定配套设施农业建设用地，为生产经营服务；或者部分用于集镇、村庄、居民点规划建设用地区域，申请建设用地用于加工企业等项目建设。该部分用地尽量不占用耕地，选择利用荒山、荒地、荒滩。对农业生产配套设施用地实行用途管制，其建筑物、构筑物用地与流转经营地同时流转；终止承包经营的，其建筑物、构筑物土地使用权同时无偿终止。
第二十八条 对现有农家乐、农业休闲山庄等乡村承包经营地、建设用地，由县级人民政府组织清理。市人民政府组织研究处理方案，规范有偿使用手续和登记确权办法，促进依法有序流转经营。
第二十九条 对在集镇、村庄规划范围内已建设和销售给当地农民的住宅、经营性用房，由县级人民政府组织清理，依据有关法律完善有偿使用和登记、确权、发证的工作。
第三十条 积极探索农村土地融资途径。按照“同地、同价、同权”的原则，允许农村集体建设用地使用权、承包经营权、集体土地上的房屋产权抵押交易。县级人民政府要支持成立农村合作金融组织，研究出台集体建设用地、农村土地承包经营权作为资产融资的办法和程序。
第三十一条 从土地收益、依法收取的耕地占用税和农业土地开发资金中划出一定比例建立耕地保护基金，实行统筹使用，主要用于耕地和基本农田保护以及对承包经营土地农户的直接补贴。
第五章 工作要求
第三十二条 加强组织领导。市人民政府成立土地综合整治工作委员会，由市人民政府领导任主任，设专职副主任1名，市农办、监察、财政、国土、规划、建设、交通、环保、水利、农业、林业、审计、人民银行等部门负责人为成员。委员会下设办公室，与变更的土地综合整治局合署办公。县级人民政府应成立相应工作机构。
第三十三条 加强协调配合。在政府统一领导下，各部门各司其职，加强协作，密切配合。国土资源部门负责全市农村土地综合整治项目的选址、规划编制的协调、土地整理和增减挂钩设计的审查、项目区土地确权登记发证、挂钩周转指标的确认。财政部门负责统筹整合土地综合整治的各项涉农资金，全程监管项目资金使用情况。规划、建设、交通、水利、林业、环保、发改、农业、农办等相关部门按照各自的职能做好相关工作。金融监管部门负责协调金融机构对农村土地综合整治的资金支持。
第三十四条 依靠基层群众。土地综合整治的运作模式、规划设计、土地整理、旧房改造、新居建设和社会保障等方面工作，要通过公告、听证、公示等方式，广泛征求村民的意见，每个项目必须得到三分之二以上的村民或村民代表同意才能实施。区、县级人民政府要创造条件，让当地农民参与土地整治工程建设，扩大农民在当地就业，确保农民受益。要坚持以人为本，防止以行政命令方式搞违背农民意愿的大拆大建，切实保障农民的合法权益。
第三十五条 建立考评机制。农村土地综合整治工作列入年度重点工作目标考核内容，纳入重大事项督查范围，加强督促检查和考核评价，其结果作为对区、县（市）和相关部门领导班子绩效考核的重要依据。市人民政府与区、县（市）人民政府和市直有关部门签订《目标责任书》，对项目区进展情况实行年度考核。
第三十六条 强化监督管理。由监察部门牵头，建立国土资源、财政、审计等部门及当地群众参与的项目监督机制，进一步完善公示制度和群众意见征集制度，建立严密的项目审核制度和透明的资金拨付制度，充分尊重和保障群众的知情权和参与权，充分发挥项目所在地党员、群众的监督作用，加强对农村土地综合整治项目的监督管理。
第六章 附 则
第三十七条 本办法自2010年7月1日起施行。
