论农民工权益的缺损与法律保障
韩宏伟 伊犁师范学院法经系
内容提要 农民工是新型的工人阶级，在城乡二元格局的转型与市场经济的互动中，基于社会的歧视和法律保障的缺失，农民工权益屡屡被侵害，困扰着社会的和谐发展。探究农民工权益法律保障缺损的深层原因，以期构建农民工权益保护的法律路径，是我们社会对其人权保障的最大福祉。
关键词 农民工 农民工权益 缺损 法律保障
经济发展的市场化、社会化，使得人口流动成为社会发展的必然趋势。农村富余劳动力涌向城市进行务工，一方面是对农村传统乡土经济秩序的改革，促使农村产业结构做出积极调整，以此来实现农村经济的可持续发展；另一方面是对城市经济发展劳动力短缺的必要补充，促使城市经济实现工业化、现代化的实践之路。农村人口流向城市，既减轻了农村的经济压力，又促进了城市经济和社会的不断繁荣，这是一项双赢的战略。江泽民同志强调指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。”然而，在城市经济发展过程中，尽管农民工做出了巨大的贡献和牺牲，但其权益的保障一直存在缺损问题，这是对农民工的不尊重和践踏，是社会经济进程中的不和谐之音。农民工权益的法律有效保障，不仅仅是对农民工人权的尊重，更重要的是对法律的尊重。因为法律彰显的公平、正义是为整个社会负责任，这是其不可推卸的义务。
一、农民工权益法律保障缺失的表现
城乡二元格局带来的推拉效应与传统户籍制度的客观结果，造就了农民工这个特殊的社会群体，农民工是中国市场经济发展的必然产物，是国家实现现代化的基本轨迹。农民工是介于农民和工人之间的一个社会特殊群体，他们既非纯正的农民又非真正意义上的工人，这就决定了这个群体的难堪与尴尬境地。“他们这个群体就像是生活在孤岛上，远离家门又徘徊在城市的门外。”一位社会学家如是说。农民工权益法律保障的缺失，一方面把农民工不断推向社会的死角；另一方面又加剧了社会矛盾，增加了社会的不安定因素。实际上，农民工权益缺损导致的违法犯罪等社会问题，最终还是要法律去解决，权力机关的不作为最终还是要以其作为的行为去收场，这无疑于作茧自缚。
（一）社会保障制度对农民工的歧视性
社会保障制度是市场经济的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。[1]但是我国目前的社会保障制度存在严重不足，缺乏公平性。社会保障制度只涵盖了国家机关、事业机关和部分集体企业的职工，而个体经营者、私营企业职工和“三资”企业中的农民工并未享受到充分的社会保障。虽然广东、北京等少数省市开始实施最低生活保障，但绝大部分农民工仍然被排除在社会保障制度之外。当农民工遭遇工资不能及时足额发放、工伤赔偿、人格歧视等问题时，社会保障制度缺乏有效的监督机制以及对于损害农民工权益的单位和个人缺乏严厉的惩罚机制，往往使农民工连辛勤劳动的“裸体工资”都不能拿到。
（二）法律援助制度滞后
我国自1994年建立法律援助制度以来，已经建立政府法律援助机构2892个，共有法律援助专职人员9798名，10多年来共解答法律咨询600多万人次，办理各类法律援助案件81万余件，有130余万人得到了法律援助服务。法律援助已经成为一项保障农民工合法权益、实现司法公正、维护社会稳定的不可或缺的制度，但因法律援助经费的短缺，法律援助律师资源的不足，法律援助机构与政府部门的协作机制缺乏有效的监督，大量需要提供法律援助的农民工权益纠纷和案件不能得到及时的解决。农民工权益被侵害之后，由于交不起高额的诉讼费而丧失了国家法律帮助的权利，这对农民工来说是极大的不公平。法律的权威不是靠金钱堆积起来的，而是靠公平和正义积攒起来的。农民工权益受损而不诉诸于法律，却被迫选择自己不情愿的“私了”，这并不是农民工法律意识的淡薄，而是一种潜在的不平等在作祟。因为他们与雇主之间的不平等地位，迫使其只能接受不平等的结果。
另外，当农民工权益被侵害之后，维护社会公正的政府、维护工人权益的工会、维护妇女权利的妇联理论上应该是维护农民工权益的坚强后盾，但实际上来自他们的关心却几乎看不见。广东商学院教授谢泽宪、中山大学法学院教授黄巧燕于2003年7月经过问卷调查后发现，代表农民工权益的机关并不能全心全意地维护农民工的切身利益，从某种程度上说，它只是一个形式而已。为何广东省手外科医院如此之多、手外科技术如此发达，究其原因，是手指工伤事故太多。每年都有上万只手指手术，每一次手术耗费数万元，这是一个很大的利益市场。农民工工伤之后的赔偿、生活、就业、子女教育、父母赡养等一系列问题都值得我们认真思考，这不仅仅是一个法律问题，更是一个社会问题。农民工工伤之后不但背负巨大的经济负担，而且负载更加沉重的精神压力，因为他们有见不得人的一面。谢泽宪教授痛心疾首地指出，“这不是他们的丑，是社会的耻辱。”[2] 法律把没有解决的问题扔给社会，是对社会的不尊重，更是对法律自身权威性的践踏。法律援助是农民工正义维权的社会底线，如果都没有了，那么农民工只有任人宰割。正义成了一扇虚设的门，法律把农民工拒之门外，同时也把自己关在了门内。
（三）农民工政治权益被剥夺
农民工处于社会层次体系的底层，由于受教育程度、身份地位、财产占有等的限制，其政治参与机会往往很少甚或被剥夺，这样使得农民工对政治生活的影响力较低甚或没有。政治生活的产品是法律，而法律则是权势政府对社会公共价值的强制性和权威性分配。强势群体在法律的制定中具有极其重要的影响力，他们通过自己的影响力或其他行为，使法律的制定有利于自己的利益欲求，或者至少不影响自己的既得利益。农民工作为弱势群体，因其特殊的社会身份而无法参与法律规则的制定，不能使自己的意志体现在法律中，故此，自己的权利被忽视、剥夺是“情理之中”的事情。法律对强势群体的关照就是对弱势群体的欺压，这在一定程度上折射出社会权利分配不平等的“潜规则”。同时，农民工政治参与权利被忽视、剥夺殃及其他方面，诸如子女受教育、就业、培训、休息、安全保障等权利都得不到有效和持久的保障。
“一个社会如果不能充分关注保障问题，特别是社会脆弱成员的保障问题，很可能要忍受破坏性不利后果的折磨。”[3] 农民工权益法律保障虚置的表现，使其不断被逼向“违法犯罪”的边缘。2000年震惊全国的湖南张君案就是一个明证，这不能不引起社会的高度重视。
二、农民工权益法律保障缺失的深层原因
农民工是市场经济的产物，是历史和现实的畸形儿，其特殊的社会身份和地位决定了命运多劫的生活轨迹。因此，农民工权益法律保障缺失的深层原因成为社会亟待探究的重大课题。
（一）以户籍管理为核心的城乡二元格局的历史原因
农民工是在中国特定环境下产生的，是与特定的历史时期相联系。在计划经济时代，国家实行严格的收入分配制度和户籍管理制度，这两者实际上形成了我国城乡二元化社会分离的格局，限制了农民向城市的流动。尽管这种二元格局在计划经济时代为社会的稳定和发展做出了巨大的贡献，显示了一定的优越性。但是随着改革开放的不断深入，这种二元格局的弊端愈加凸现，在一定程度上制约着市场经济的步伐。二元化的户籍管理制度制约着人口的广泛流动，特别是经济落后农村的农民向经济发达城市的流动。城乡二元格局是历史形成的，它在城市与农村之间形成不同的经济结构，这种二元化的经济结构拉大了城市社会与乡土社会之间的经济差距，以及由此而来的各种价值观、人生观。经济差距越大，就越能刺激农民涌向城市的心理，也越能加剧城乡两种秩序的对立。
城乡二元格局的对立秩序决定了农民工特殊身份的形成，农民和市民不同的利益观念和价值观念也决定了两种社会群体的必然对立。由于城市秩序的特殊性，城市市民享有农民可望不可及的优厚待遇，甚至对于在这种不合理的制度下而得到的待遇产生了极大的惯性依赖，因而总是要极力维护这种不合理的利益分配格局。而城市政府对农民工采取的种种限制政策实质上就是维护城市市民这种不合理的既得利益的具体表现，这种利益上的冲突降低了农民工薪资待遇的心理预期，不利于农民工“心悦诚服”地为城市经济发展服务。同时，与城市居民较大的利益反差使其心理产生“相对剥夺感”，从而引发社会危机。城乡二元格局是历史形成的，我们不能人为改变，但农民工不能享受与市民同等的待遇，却是不公正的制度形成的，而制度的不公正是对人权的最大践踏。
（二）执法环境差、维权成本高、城市歧视强的社会原因
农民工作为社会特殊的弱势群体，当其权益被侵害之后，会做出两种选择：妥协与抗争。妥协是农民工放弃自己的权利，默默忍受并予以逃避，或者被迫接受“裸体工资”的“高额打折”的廉价结果并继续承受；抗争是农民工争取自己权益的积极表现，他们通过上访、诉讼、甚或暴力等方式来为自己维权。德国法学家耶林认为，“权利，为达到此目标的手段就是斗争。”[4] 农民工希望通过政府、人大、工会等机关争回自己的合法权益，然而这些农民工的坚强后盾有时却视而不见，来自他们的关心最多只停留在口头上，让人看不到实际的内容。虽然目前农民工讨薪取得了一定成绩，2002年全国劳动监察部门共追回14亿元，但距拖欠400多亿元还有很大的差距，这不能不说明我们政府的执法部门还存在很大的问题。执法部门力度不够的原因在于执法人员的素质不高、地方政府的保护主义，地方政府为了自己的经济利益，甚至容忍或放纵这种事情。名扬全国的工伤维权律师周立太，为争取农民工权益积极辩护，深受农民工的尊重和欢迎。但是一些企业却到地方政府诉苦：有这样的律师在这里，我们呆下去了。言下之意如果政府不采取特别的措施，就要撤资。地方政府招商引资、发展经济固然无可厚非，但我们决不能为了经济利益而忽视、践踏农民工的合法权益。
诉讼是农民工权益保障的法律底线，同时也是农民工最不愿意走的一条路。因为目前司法不健康环境，加之较高的诉讼费用使得农民工没有能力争回自己的正当权利。当农民工权益被侵害，特别是遭遇工伤之后，农民工急需治疗费用，如若用法律途径来解决，或许能够得到更多的赔偿，但不能救急。农民工只有被迫接受雇主的很少的赔偿，而且以后的就业、生活还是一个很大的问题。司法环境不理想，维权成本高、风险大是法律难以保护农民工权益的根本原因。农民工打不起官司的原因还在于耗不起时间，即便经历艰难困苦获得胜诉，法院执行难也是一个问题，最终的胜诉只是一张仅有心理安慰作用而无实际意义的法律白条。因此，即便农民工知道其权益被侵害，也不敢、不愿用法律途径来为自己维权。
城乡二元格局的对立秩序造成了市民对农民的某种偏见，这种偏见受历史的影响，但在现实社会中却被不断地夸大，以至于城市政府对农民工产生歧视和排斥心理。农民不是农村的专利，市民也不是城市的专利，他们都是特定历史的产物。从法律层面上讲，农民工与城市市民享有同等的法律地位，市民享有特殊的社会待遇，就是对农民工的歧视，也是对“法律面前人人平等”的亵渎。城市制度对农民工的歧视具体表现在就业限制、工作环境差、子女受教育需交纳高额的借读费、同工不同酬、保险福利无保障等权利的缺失。尽管城市如此歧视，农民工还是“忍辱负重”地继续留在城市，他们不敢对各种各样损害其权益的行为讨价还价，因为他们怕失去来之不易的工作，这样更加剧了城市歧视的蔓延。
（三）农民工的自身原因
农民工自身素质的束缚也是其权益法律保障缺失的一个重要原因。农民工文化素质相对较低、现代法制观念不强、自我保护意识淡薄、缺乏权利观念，当其权益遭受侵害之后，由于救济无门，只能自我承担。而且，中国的农民基于某种血缘和地缘的同质作用，一般不愿打破这种相互依存的社会关系。相反，倒是愿意放弃一些权利，去赢得一些情理，以改善同周围的社会关系。这是中国农民传统的价值观念在作祟，这种落后的权利观念是农民工权益屡屡受损的重要原因，也是其难以接受现代法制思想、不能用法律维护自己权益的关键。另外，农民工缺乏组织性，比较涣散，这样使其无正式的社会组织依靠。当其权益缺损后，由于得不到社会组织内部资源的保护和支持，农民工只能依靠建立在初级群体网络基础上的血缘、地缘或业缘的乡土组织来保护自己的权益，但实际上，这种乡土组织的力量对于他们的困境来说是非常弱小的。
三、 法治视野下的人权保障机制——农民工权益维护的法律路径
农民工权益缺损是一个社会问题，但归根结底是一个法律问题，是法律对农民工权益保障缺失造成的，是法律驾驭社会运行中的不和谐之音。因此，必须构建一种公正的和谐秩序——法治视野下的人权保障机制，来对农民工进行强势关怀，这才是清源之术、治本之道。
（一） 制度公正：一种法律底线
制度公正对于改变农民工的弱势地位是根本性的。美国法学家罗尔斯在其名著《正义论》中认为，社会公正应体现两条“正义原则”，[5] 一是平等原则，即每个人应该在社会中享有平等的自由权利；二是差别原则，即如果不得不产生某种不平等的话，这种不平等应该有利于境遇最差的人们的最大利益。罗尔斯对社会和经济中处于不利地位的弱势者开出的处方是采用特殊的积极差别待遇，一方面保证国家权力的对外开放，另一方面又能够使弱势者获得最大利益，这实际上体现了一种实质上的社会公正。
农民工是不公正的制度造成的，这一弱势群体的形成，即证明了不公正已经存在。那么，按照罗尔斯的“差别原则”，国家应该采取积极措施来保障农民工的最大利益。（1）建立保障农民工权益的有效机制，加强权益缺损事件的防范措施。农民工辛苦劳动的工资如果不能及时、足额的拿到，不但生存成为问题，而且会加剧其对社会的仇视心理，增加社会的不安定因素。（2）加快农村经济建设和城市化步伐，改革城乡二元体制，实现城乡秩序一体化。农民工权益缺损的基础性原因是其依存的乡土秩序在城市中的失落，以及由此而产生的农民工生存与发展期望的落差。故此，加快农村经济建设进程，改变农村经济落后的局面是一方面；另一方面要打破城乡二元化的不合理格局，实现乡土秩序和城市秩序的融合与重建，最终实现城乡秩序的一体化，达到一种制度上的和谐。城乡秩序一体化是指城市秩序与乡土秩序通过融合能够相互包容，改革两种秩序上因制度造成的人为对立；通过重建使两种秩序相互渗透，组建一种新型秩序，从而达到一元化状态。只有打破城乡二元格局，才能改变中国传统的户籍管理制度，使社会资源平等而有序的分配，实现农民工权利的公平分配。只有构建公正的制度，才能彻底消除农民工受歧视的社会现实，这也是改变农民工命运的法律底线。
（二）人权尊重：一种道德底线
法律是一种普适性的制度。普适性要求法律必须保障每个人的利益，这才是其公平正义原则的体现。农民工作为社会的弱势群体，理应受到社会的尊重，法律有义务要求社会公众去尊重农民工，这是社会的道德底线，同时也是法律的道德底线。尊重是社会关系中最基本的伦理准则，如果人与人之间连起码的尊重都不能获得的话，那么，不被尊重的一方等于被否认了做人的尊严，这是社会不允许的，更是法律不允许的。
农民工在城市受歧视是一个普遍现象，这主要归因于法律的漠视和脆弱，漠视表现为法律对农民工权益缺损的“视而不见”；脆弱表现为法律对农民工权益缺损的“无能为力”。农民工所言：物质上的贫困倒在其次，精神上的受歧视却让人难以忍受，不尊重的社会现实往往使其难以长期安心地在城市工作。与此同时，农民工与市民之间的紧张、对立状态往往给社会治安带来不良影响，因此，法律应该给农民工以市民待遇，让农民工享有与市民平等的城市尊重。从法律功利主义的角度讲，尊重农民工并保障其合法权益，既可以使农民工长期为城市经济发展服务，又能够使社会秩序得到和谐发展，进而减轻社会的负担，降低法律的成本。
农民工进城务工，是市场经济条件下不可逆转的潮流，社会应该顺应而不应阻止。我们必须承认，“在今后的几十年里，农民工与城市市民将是我国城市中共同生活的、长期共存的两大社会群体，只有增强他们之间的了解、理解与沟通，消除他们之间的误解、隔阂与歧视，才能避免社会冲突的发生，从而保证我国社会的长期稳定发展。”[6] 既然农民工得不到尊重影响了其权益的维护以及社会的安定秩序，那么，法律就应当担当此重任，调整农民工得不到尊重的社会关系，对于不尊重农民工的行为予以惩罚，用法律的手段来维护农民工的合法权益，使农民工得到法律的尊重。比如，成立正式的农民工维权组织，制定专门的《农民工权益保障法》，推行农民工劳动合同制度，扩大社会保障制度的覆盖面，改革教育法规、促进教育平等。
（三）权利意识：一种生存底线
农民工由于天生的软弱性，加之受传统儒家思想的影响，往往息事宁人，宁可自己吃点亏，也不愿得罪人，这是乡土社会中的熟人情结。在一定程度上，忍让意识维护着社会关系的稳定，但长期下去，却潜伏着更大的危机，这种危机是以生存作为底线。在乡土社会中，由于血缘、地缘上的特殊关系，农民权利即使受到一点损害，一般会有乡村干部或德高望重的人出面调节，维持乡土秩序整体上的一种平和。农民这种传统的权利意识在农村尚可以生存下去，但把它移植到城市社会中就会碰钉子，因为城市社会是在竞争激烈的市场经济中发展的，市场经济不会同情和帮助弱势者。从某种意义上讲，城市社会是以利益的互动为基础，利益的互动又是以强烈的权利意识为准则，它要求市民要有法律观念。农民工从乡土社会来到城市社会，由于其文化程度较低，缺乏法律观念，因而其权利意识自然大大下降。但是这种下降还有一定的社会原因，农民工背井离乡为的是更好地养家糊口，但在城市的歧视中“忍辱负重”继续工作，因为他们怕失去来之不易的工作。这样，一方面降低了他们对待遇的期望值，另一方面也增加了雇主们的剥削心理，双重因素使农民工的权利意识不断跌向生存的底线。
农民工权利意识的缺乏不仅仅是其个人的原因，法律保障的虚置也是一个重要方面。罗尔斯认为，“如果法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端，人们就会不再把法律当作社会组织的一个工具而加以信赖。”[7] 农民工权益缺损而不诉诸于法律，在一定程度上也剥夺了其维权意识。
四、结语
农民工作为社会流动中的边缘弱势群体，其权益保障已经成为一个严重的社会问题，我们要构建公平、正义的和谐社会，就不能不考虑农民工权益缺损问题。国家在培育社会资本、开发农民工人力资源、提高农民工社会地位以及其生存能力的同时，加强法律对农民工权益的切实保护，才是我们社会对其人权保障的最大福祉。
注释
[1] 朱?基：《加快完善社会保障体系，切实保证国家长治久安》，载《新时期劳动和社会保障重要文献选编》，[北京]中央文献出版社2002年版。
[2] 蒋韦华薇：《 断指之痛》，[北京]中国青年报2005年4月27日。
[3] 曾湘泉：《价值理念、收入分配差距与社会保障制度构建》，载[北京]社会保障制度2002年第1期。.
[4] 何勤华：《西方法学家列传》，[北京]中国政法大学出版社2002年版，第200页。
关于降低铁路造价的若干措施
铁道部
关于降低铁路造价的若干措施
铁道部
一、铁路设计必须以配套完整、形成运输能力、以最低建设投资和取得最好经济效果为指导思想。
为了做好建设的前期工作，贯彻按基建程序办事的原则，保证有必要的设计时间，设计单位有权拒绝接受不符合程序规定和不经勘测就出文件的任务。提出的设计文件要做到资料齐全，不遗漏方案，营业线改扩建工程必须有施工过渡方案。
二、初步设计必须根据设计任务书进行编制，组织一次鉴定。施工设计必须在批准的初步设计范围内组织进行，预算不得超过批准修正概算。
设计文件批准以后，如必须进行变更修改时，应按设计修改办法，报原批准单位审批，任务单位或个人均无权擅自变更建设规模和技术标准。交接验收必须按批准的设计文件进行。
三、既有线满足不了运量增长要求，需要提高输送能力时，应进行单线技术改造、部分复线、改变牵引动力、全部复线、自动闭塞等多方案技术经济比较，采取逐步加强措施，本着先挖、革、改后新建的精神，能小改解决的就不要大改，能增加分界点、双插或部分复线解决的，就不要
一次搞复线及自动闭塞，务求做到分期建设，能分期投资的就不要一次投资，能推迟投资的就不要早投资。
四、贯彻固本简末、强干弱支方针，建设标准不强求一律，能降低的不就高。设备规模要远近结合，以近为主，分阶段建设，预留发展，尽量减少废弃工程。近期设备数量从严掌握，能缓建的不早建。预留发展的工程，初期一般不施工。
五、少占地、少拆迁，尽量不占良田，能晚占的不早占。把少占地、少拆迁做为方案比较优劣的重要指标。
为支援农业，少占地，铁路绿化工作要在铁路用地范围内逐步进行，一般不新设苗圃、林务工区和林场，绿化育苗要因地制宜，多种多样，利用取土坑、原有苗圃运营后逐年完成。
在人多地少、取土困难且地多良田地区修建高填路基、软土路基、大桥两端高路基时，应与修建旱桥或延长桥孔进行技术经济比较，尽量少占良田。为减少桥梁两端填土高度，尽量考虑采用低高度粱。
六、新建工程中，暂除机务、车辆段外，在同一地区的工务、电务、水电、建筑、装卸等基层段所，连同地区党政、公安等办公机构，统一修建办公楼和食堂、浴池等生活公共设施。同一地区的交通工具，实行统一管理。
严格掌握基层段所的建立，新线建设尽量延长管辖范围，减少新设段所；营业线改造、增加第二线工程，一般不得增设新段，仍由原有段所管理。
新建或改造旧线时，一个铁路局管内的机车架修、车辆段修的检修能力应统一考虑。凡总的检修能力够的，或可利用相邻铁路局架修富裕能力的，一般均暂不另建新段。
七、新技术、新设备和新施工方法，必须考虑我国铁路运输和建设的特点，积极推广采用经过审查鉴定、实践证明技术过关、质量过关的成熟项目，还要实事求是地根据技术经济效果决定取舍。
八、设计水位标高的确定，要因地制宜，一般情况下，新线可以按照现行规范规定；营业线改造，增加第二线工程，由于既有线经过多年运营实践，可按既有标高设计。新建铁路通过低洼地区、高产田地区、居民稠密地区，经过比选后可以采用较低的水位标高。改建铁路或增加第二线
时，局部地段多次发生比较严重水害，应根据多年运营情况和线路、车站的具体情况，经过比选后可以采用较低的水位标高，充分利用既有建筑物，避免大拆大改。
波浪侵袭高度和0．5米的安全高度，可以根据山区和平原，地形和地貌，水文计算的精度等条件，合理地予以减低。
九、改建铁路或增建第二线，应尽量避免拆改原有建筑和设备，根据具体情况充分利用，拆改下来的旧有设备、材料物资实行回收，并冲减投资。
十、目前设计中采用的定员，仍是五十年代末、六十年代初期的标准。随着设备的不断更新、新技术的采用和生产力的发展，过去标准已与实际情况不相适应。在新的定员标准未颁发前，今后设计，除工务实行机械化养路其定员按规定核减20％外，其余各工种应按原规定定员标准从
严掌握，有所核减，并据以配备办公和生活房屋。
十一、新线建设，线路通过规划水库地区，跨越规划通航河流，经过技术经济比较，可考虑采用低线、低桥方案。改建铁路和增建第二线，遇有规划水库、规划通航河流、规划公路，要维持既有标准，一般不考虑改线、改河、改变通航标准、修建立交桥。
既有道路上，需要修建立交桥时，桥跨不应大于既有路面宽度。若地方考虑规划要求，需加宽桥跨和引桥时，其扩大部分所需的投资由地方负责。其余要求，均按有关修建铁路与公路立交桥的规定办理。并尽可能利用路堤涵渠和旱桥做为人、车通道。
十二、结合区段范围内线路平面情况，地形条件，以及坡顶、进站速度需要等具体条件，可合理地选用低于全线标准的小曲线半径。
旧线改造设计中可考虑利用动能通过大于限制坡度的局部线路方案，在增建第二线设计中，考虑利用既有线的陡坡做为下坡。
十三、根据近远期运输要求，结合具体情况，合理地选用车站到发线有效长度和开站方案，没有特别需要，到发线有效长不要一次铺设1050米。扩建枢纽应尽量利用既有设备，不要轻易废弃老场。
十四、今后修建特大桥梁，一律不再修建桥头堡。考虑战备需要，经济效果，除有特别要求经过国家批准外，一般不要修建公铁两用桥。
十五、严格控制修建大型高标准站舍，一次最高聚集人数1500人以上的站舍设软席候车室、除经国家批准者外，一律不设贵宾候车室。
旧线改造中的既有站舍，除因地形、位置变化，或明确要求者外，原则上按现状不动。个别与客运需要有明显不适应的站舍，可进行相应扩建，但要以实用为主，主要解决为旅客候车、为客运服务的项目。
十六、禁止楼、堂、馆、所的建设。对虽不属楼堂馆所范围，但据目前国家财力、物力情况，在旧线改造中，近几年内，一般暂不新建俱乐部、医院等设施。
十七、土方工程项目，要综合考虑施工组织，做到充分利用，减少取弃土的工程量。隧道工程，石质较好的，要充分利用弃碴作回填片石及混凝土粗集料。大宗料应尽量用火车运输，新线设计时要安排好各项工程施工顺序，争取多用火车运料，旧线改造和修建复线时要尽量争取就近卸
料，减少短途运搬。施工自己发电成本较购电费用高，要多购电，少发电。施工通信、供电线路，施工用水，施工用房等临时性工程，应尽量与永久性工程结合修建。
十八、铁路附属企业、设计施工单位基地建设等非直接与新线建设、旧线改造项目有关的建设项目，应单独修建，均不应包括在新线建设、旧线改造总概算内。
十九、降低施工管理费，要求铁路局施工的项目管理费率按原规定最高限额降低5％。经过批准成立的指挥部、领导小组、支铁办公室等机构，均属临时性质，组成人员来自各单位临时抽调，工资等费仍由原单位列支，一般不再发生费用，必须发生一些费用时，应控制在最低限度。
二十、今后，凡因国家计划安排发生的停工费和停工维护费，不列入工程概算，这些费用在年度基本建设计划内统一编列。
1980年11月15日
