金昌市人民政府重大决策程序暂行规定
甘肃省金昌市人民政府
金昌市人民政府令 第6号
《金昌市人民政府重大决策程序暂行规定》已经市人民政府第5次常务会议讨论通过，现予公布，2007年8月1日起施行。
市 长：郑玉生
二○○七年六月二十八日
金昌市人民政府重大决策程序暂行规定
第一章 总 则
第一条 为了规范政府重大决策行为，健全科学、民主、依法决策机制，减少决策失误，保证决策质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》及《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规定》的有关规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 金昌市人民政府作出重大行政事项决策（以下简称政府重大决策），适用本规定。
需经上级政府批准或同级人大及其常委会审议决定的重大行政事项，按程序报上级政府批准或同级人大及其常委会审议决定。县、区政府和市人民政府组成部门、直属机构、办事机构、派出机构及法律法规授权行使行政管理职能的机构及其他有关单位的重大决策参照本规定执行。
第三条 本规定所指政府重大决策包括以下事项：
（一）制定贯彻落实省委、省政府及市委重要决议、决定和工作部署的实施意见；
（二）研究需要报告省政府或者提请市委、市人民代表大会及其常务委员会审议的重大事项；
（三）研究审定市政府工作报告、国民经济和社会发展规划和年度计划、市级财政预算、安排重大专项资金；
（四）提出规范性文件制定草案、制定政府规章；
（五）制定涉及全市经济社会发展、改革开放、社会稳定等方面的重大政策措施；
（六）产业发展规划的制定或调整，产业区域布局的规划或调整，以及城市建设、土地利用、资源开发、环境保护等专业规划的制定和调整；
（七）制定或调整重大突发公共事件应急预案；
（八）政府重大投资项目、国有资产处置方面的重大事项；
（九）市政府重要的奖惩决定，政府系统市管干部的人事任免；
（十）依法需要市政府决策的其他重大事项。
政府重大决策的具体范围和量化标准，由市人民政府办公室根据本级政府的管理权限，结合本地实际情况拟订，报市政府全体会议或者常务会议审议通过后执行。
第四条 政府重大决策坚持科学决策、民主决策和依法决策的原则，统筹兼顾公民个人利益、社会公共利益与国家利益，有利于构建和谐社会和促进经济社会全面、协调、可持续发展。
第五条 政府重大决策除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项外，应当通过政府网站、新闻媒体等方式依法公开。
第二章 方案准备
第六条 市长、副市长、市长助理、秘书长可以按照职责分工提出政府重大决策事项建议，交县、区政府和市政府有关部门承办（以下简称“决策承办单位”）。
县、区政府、市政府组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、法律法规授权行使行政管理职能的机构及其他有关单位（以下简称“决策提出单位”）可以提出相关政府重大决策事项建议。
公民、法人和其他组织认为某些重大事项需要提请市政府决策的，可以通过县、区政府和市政府有关部门提出建议。
第七条 决策承办单位应当根据决策事项的性质和特点，提供科学、全面、务实的决策备选方案。对需要进行多方案比较研究的问题或者存在争议经协商仍达不成一致意见的事项，应当根据公众、专家或部门的不同主张拟订两个以上决策备选方案。
第八条 拟订决策备选方案时应当进行风险预测，力求做到决策目标的科学性、明确性、务实性和完整性，不得有下列情形：
（一）所采集的信息失真或者过时；
（二）遗漏必要的信息；
（三）隐瞒、歪曲真实情况；
（四）泄露需要保密的信息。
第九条 决策承办单位要深入开展决策调研工作，全面、准确掌握决策所需的有关情况，采取多种形式广泛听取公众意见和建议，形成决策调研报告；对决策备选方案的科学性、可行性、合法性进行充分论证并进行风险测定。涉及资源配置的决策，应当进行成本效益分析，其结果可以量化的应当量化。
第十条 决策承办单位应当组织专家评审组对决策备选方案进行评审，形成综合评审意见。专家评审组应当由3名以上在本专业领域具有代表性和权威性的专家组成。参加评审的专家享有知情权、独立表达意见权、取得服务报酬权和其他权利。参加评审的专家应当遵守工作规则，作出严谨的评审结论，并对确认的评审意见负责。
第十一条 决策承办单位应当对涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，采用市内新闻媒体和网站将决策方案征求意见稿向社会公示，或者采取座谈会、听证会、论证会等方式，充分听取社会公众对政府重大决策备选方案的意见，并将意见及采纳情况形成社会公示报告。需要举行公开听证的，依法召开听证会，形成听证报告，作为市政府决策的重要依据。
重大方针政策和措施的论证，应当听取民主党派、无党派人士的意见和建议。
第十二条 依法属于市政府所属部门和县、区政府职权范围内的决策事项，以及其他国家机关、社会团体、企业事业单位、中介机构等组织和公民个人依法能够自主决定的事项，市政府不予决策。
第三章 决策形式
第十三条 政府重大决策应当经过市政府常务会议讨论决定，不得以传阅会签或个别征求意见等形式替代会议议决。需提交市政府全体会议决定的，按市政府全体会议有关规定的要求进行。
经市政府全体会议或者市政府常务会议决定，由行政首长或其办公会议、行政首长委托的分管领导对重大行政事项作出决策的，应当事后向市政府全体会议或政府常务会议通报。
第十四条 市长代表本级政府对重大行政事项行使决策权。
分管副市长、秘书长协助市长决策。
第十五条 决策承办单位负责承办本级政府重大决策的调研、方案起草与论证等前期工作。
决策承办单位可以委托专家、专业服务机构或者其他有相应能力的组织完成专业性工作。
第十六条 市政府办公室负责组织安排政府重大决策活动，并提供综合服务。
市政府法制机构、政策研究机构等应当为政府重大决策提供法律、政策、专业咨询等有关服务。
第四章 决策审定
第十七条 事关全市经济社会发展全局的经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的重大事项，必须经市委原则同意后，按规定程序决策。
第十八条 政府重大决策应当按照《金昌市人民政府工作规则》的规定，由市长根据决策事项的需要，主持召开市政府全体会议、市政府常务会议审议，在审议的基础上由市长作出决定。
第十九条 市政府全体会议、常务会议议题确定程序：
（一）市政府有关部门或者县、区政府提出拟决策事项建议，须征得市政府秘书长同意后，报分管副市长、市长确定；
（二）副市长提出拟决策事项建议，报市长确定；
（三）市长直接提出并确定拟决策事项。
第二十条 提交市政府全体会议或者市政府常务会议审议的决策事项，根据事项内容需要报送以下资料：
（一）决策方案及说明；
（二）有关的法律、法规和政策依据；
（三）风险预测报告或成本效益分析报告；
（四）专家评审组评审意见；
（五）有关征求意见的综合材料。
对送审资料，应当按市政府全体会议或者市政府常务会议规定的报送时间和要求报送市政府办公室。
第二十一条 市政府全体会议或者市政府常务会议审议政府重大决策方案，必须遵守下列规定：
（一）有半数以上组成人员到会方可举行；
（二）决策承办单位向会议作决策方案说明，回答会议组成人员的询问；
（三）决策事项的分管领导重点阐述意见，并提出决策建议。因故不能到会的，书面提出决策建议；
（四）会议其他组成人员应当发表意见；
（五）市长在组成人员讨论之前不发表倾向性意见。
第二十二条 市长根据会议讨论情况，可以对审议的事项作出通过、不予通过、修改、搁置或再次审议的决定。
作出通过决定的，由市长或者授权的副市长签发；作出修改决定的，属一般性修改的，修改后由市长或者授权的分管副市长签发；属重大原则或实质内容修改的，应按程序重新审议；作出搁置决定的，超过一年期限，审议方案自行废止；作出再次审议决定的，应按程序重新审议。
第二十三条 法律、法规对政府重大决策程序作出规定的，从其规定。重大行政事项需经省政府批准或者市人大及其常务委员会审议决定的，按程序报省政府批准或者市人大及其常务委员会审议决定。
第二十四条 市政府办公室应当做好政府重大决策会议记录。会议记录应当包括以下主要内容：
（一）决策会议举行的时间、地点、主持人、出席人员、缺席人员、列席单位及人员、特邀专家、记录人等基本情况；
（二）决策事项以及主要问题；
（三）审议过程及会议组成人员的意见和表态；
（四）其他参会人员的意见；
（五）主要分歧意见；
（六）市长的决定。
第二十五条 市政府办公室应当按照《中华人民共和国档案法》的有关规定，形成政府重大决策档案。
政府重大决策档案，包括政府重大决策会议纪要、会议专项记录、规定的报送材料，以及决策执行过程中涉及执行评估、督促检查、公众监督和反馈修正等有关材料。
第二十六条 参会人员必须严格遵守会议纪律，对会议未决定和决定不对外公开的事项以及会议讨论情况，不得对外泄露。
第五章 决策执行
第二十七条 市政府办公室应当对政府重大决策进行工作任务和责任分解，明确执行机构和工作要求。
涉及跨分管工作范围的，原则上由一位分管领导负责，有关领导配合。
第二十八条 有关执行机构应当根据各自职责，全面、及时、正确地贯彻执行政府重大决策，不得拒不执行、不完全执行、变相执行、推诿执行或拖延执行。
因不可抗力或政府重大决策所依赖的客观条件发生变化导致决策目标全部或部分不能实现的，应当及时提出停止执行、暂缓执行或修正决策的建议。
市政府可以根据执行机构提出的建议，参照本规定第四章规定的程序作出继续执行、停止执行、暂缓执行或修正决策方案的决定。出现紧急情况的，市长可以直接作出决定。
第二十九条 决策机关作出停止执行、暂缓执行或修正政府重大决策决定的，决策机关和决策执行机构应当采取有效措施，尽量避免或减少损失。
第六章 决策监督
第三十条 市政府建立决策监督机制，加强政府内部对决策执行情况的层级监督。市政府办公室负责政府重大决策执行的检查、督办、考核等工作，根据决策方案和政府工作部署，采取跟踪检查、督促催办等措施，确保决策方案的正确施行，并及时向市政府报告督查情况。
第三十一条 监察部门应当加强决策职责履行和行政效能的监督，对超越决策权限、违反决策程序以及对决策事项执行不力、偏离决策目标和内容等行为，应当依纪依法追究有关人员的行政责任。
审计部门应当将政府重大投资专项资金使用等决策的执行情况纳入跟踪审计或者效益审计范围，加强经济责任审计，提出处理意见，并将审计报告呈报市政府分管领导和主管领导，依纪依法作出处理。
第三十二条 市政府重大决策及其执行行为应当自觉接受市人大及其常务委员会的依法监督，接受市政协的民主监督，认真听取各民主党派、工商联、无党派人士和各人民团体的意见。同时，要接受新闻舆论和社会公众监督。
第三十三条 公民、法人或者其他组织认为政府重大决策应当停止执行或修正的，可以向市政府提出质疑或建议。经市政府办公室审查，认为市政府有关决策确需重新研究评估的，提请市政府授权有关机构对该决策进行研究评估，形成停止执行、暂缓执行、修正决策方案或者继续执行的意见。审查研究意见经市政府同意后，应当及时向提出建议的公民、法人和其他组织反馈。
第七章 法律责任
第三十四条 决策机关、决策提出与承办单位违反本规定，导致政府重大决策失误的，按照有关法律、法规，追究负有责任的领导人和直接责任人员的责任。
第三十五条 决策执行机构违反本规定，导致政府重大决策不能全面、及时、正确实施的，按照有关法律、法规追究负有责任的领导人员和其他直接责任人员的责任。
第三十六条 受委托的专家、专业服务机构或组织，不履行合同约定，或者在政府重大决策过程中违反有关工作规则，或者违反法律、法规、规章和国家有关规定，造成严重后果的，有关机关应依法解除合同，追究相应的法律责任。
第三十七条 泄露政府决策事项秘密的，按照《中华人民共和国保守国家秘密法》的有关规定追究责任；违反政府重大决策档案管理规定的，按照《中华人民共和国档案法》的有关规定追究责任。
第八章 附 则
第三十八条 本规定由市政府办公室负责组织实施，可以依据本规定制定相应的配套办法。县、区政府可以参照本规定，制定本级政府的重大决策程序规定。
第三十九条 本规定自2007年8月1日起施行。
所谓“被结婚”，就是自己身份被他人冒用结婚。自己的身份被他人冒用结婚后，自己却无法结婚，这在司法实践常常发生。2013年4月19日的《东南早报》又报道这类案例，因而，对此有必要加以探讨解决。
一、案情介绍
漳州诏安女孩小陈在2011年4月与未婚夫准备登记结婚时，被告知她已于2006年6月与一晋江男子洪某?j登记结婚，不能再登记结婚。为了不耽误选好的结婚日子，2011年农历六月初四，她与男友按照老家风俗先办了婚礼。2012年1月12日，警方告知冒用她身份登记结婚的是她堂妹陈某英。因陈某英系以结婚为名骗取洪某?j钱财，2012年9月被晋江法院以诈骗罪判处有期徒刑7个月，缓刑1年。
冒用自己身份的堂妹抓到了，法院也判决了，但“被结婚”的小陈依旧结不了婚。小陈要求民政机关撤销其婚姻登记，民政机关告知无权撤销。小陈提起行政诉讼，法院告知超过诉讼时效，不予受理。小陈认为冒用身份的人已经查清并判刑，民政机关可以更正登记信息，为她办理婚姻登记，也被告知不行。据晋江市民政局婚姻登记处的王科长介绍：“当时将小陈的材料送到省民政厅时，本来准备将结婚证上小陈的身份信息修改为陈某英的身份信息，但是后来发现陈某英在2007年时以她自己的身份与诏安一男子登记结婚了，如果修改，陈某英就变成了重婚。”
如今，两年过去了，小陈已怀孕近8个月，仍然结不了婚，她每天忧心忡忡。
二、“被结婚者”应当如何排除结婚障碍
在司法实践中，遇到身份被他人冒用结婚，人们习惯于采取行政诉讼的途径，请求撤销婚姻登记，实际上这种做法，不仅可能遭遇诉讼时效等障碍，而且还会造成自己已婚或重婚等多种弊端，缺乏科学性，正确的做法应当是通过民事诉讼解决。
（一）民事诉讼是解决“被结婚者”结婚障碍的有效途径
“被结婚者”只是身份被冒用，与他人根本没有依法登记结婚，不存在婚姻关系。因而，他所要解决的核心问题，是婚姻不成立问题，而不是所谓的婚姻无效或撤销婚姻问题。对此行政诉讼无法解决，应当通过民事诉讼，提起“确认婚姻不成立之诉”解决。目前，人们之所以没有采用民事诉讼途径解决“被结婚者”结婚障碍，主要是对我国“确认婚姻成立或不成立之诉”的法律根据缺乏了解。为此，有必要加以介绍。
在国外和我国台湾地区的民事诉讼或家事诉讼法中，都明确规定有“确认婚姻成立或不成立之诉”，当事人可以通过民事诉讼程序提起“确认婚姻成立之诉”或“确认婚姻不成立之诉”。我国民事诉讼法虽然没有“确认婚姻成立或不成立之诉”，但在现行法律体制下，适用确认之诉解决有关婚姻登记程序瑕疵婚姻，仍然有其充分的法律根据和理论根据。
1、婚姻法第8条明确规定了婚姻登记和婚姻成立与不成立的条件，即依法登记婚姻则成立，登记程序违法婚姻则可能不成立。因而，确认婚姻成立或不成立，有其充分的法律依据。而且这也是落实婚姻法第8条规定的需要。
2、在民事诉讼中，确认之诉是民事诉讼的基本诉种之一。婚姻关系确认之诉，在民事诉讼中没有法律障碍。
3、在民事诉讼中拒绝受理婚姻关系确认之诉，有违法之嫌。当事人根据婚姻法第8条及其相关规定，提起民事诉讼，请求确认其婚姻不成立。对此，法院能够驳回起诉吗？当然不能。因为驳回起诉没有任何法律根据。第一、当事人争议的法律关系是婚姻关系，属于民事法律关系。第二、当事人诉讼主张的实体法是婚姻法第8条，有法可依。而且婚姻法属于民事法律范畴。第三、确认民事法律关系是民事诉讼的基本诉种之一。无效婚姻不也是通过民事诉讼确认的吗？亲子关系不也是通过民事诉讼确认的吗？亲子关系确认民事诉讼法中也没有规定啊！就凭这三条，法院就无法驳回起诉，否则就是违法。
（二）行政诉讼不具有解决此类婚姻的功能，难以有效解决此类案件。
1、行政诉讼处理此类案件，一般都会因超过起诉期限的障碍而无法受理，诉讼路径由此终结。本案即是如此。
2、行政诉讼处理此类案件，容易对婚姻性质判断错误。如果法院不顾诉讼期限的限制，违法受理此类案件，其结果往往是定性错误，实体处理错误。如妹妹使用姐姐身份证与高某结婚，姐姐起诉请求撤销自己与高某的婚姻，法院认定姐姐与高某结婚无效而撤销。这样处理显然属于定性错误，并造成处理结果错误。因为姐姐只是自己的身份被妹妹冒用结婚而已，姐姐与高某的婚姻根本不成立或不存在，而不是无效。
3、行政诉讼处理此类案件，容易对婚姻主体判断错误。在行政诉讼诉讼中，普遍认为：“结婚证的效力是具体行政行为的结果，针对的对象是特定的，只对结婚证上载明的主体有约束力，而不应及于他人”。因而，在行政诉讼中一直将身份“被结婚者”作为婚姻当事人，并认为撤销婚姻登记就是撤销身份“被结婚者”与他人的婚姻。这当然是错误的。身份“被结婚者”根本不是婚姻当事人，只是自己的身份被他人冒用结婚而已。比如前例姐姐与高某既没有结婚的合意，也没有婚姻生活事实，怎么会是婚姻当事人呢?然而，在行政诉讼中她却成为婚姻当事人。
4、“被结婚者”起诉撤销婚姻，有侵犯他人婚姻之嫌。如姐姐身份被冒用，她不是要求解决身份被侵害问题，而是要撤销别人婚姻。这就如同别人偷你的钱做了房子，你不是要求别人还钱，而是要求拆别人房子。这种诉讼合理吗？是否有侵犯他人婚姻之嫌？因而，“被结婚者”有没有起诉撤销他人婚姻的权利，是值得追问的。
5、“被结婚者”起诉撤销婚姻，后遗症多。“被结婚者”起诉撤销婚姻，如果法院判决撤销了婚姻，这样的判决弊端甚多。
第一，使未婚证者成为已婚者，使已婚者成为重婚者，使重婚者成为无罪者。因为在行政诉讼中，把“被结婚者”作为婚姻当事人，那么，如果他（她）原来没有结婚，则成为了已婚者，如果他（她）原来已婚，则构成了重婚者。相反，使用他人身份结婚而构成重婚的人则无罪了。如已婚男子陈某使用刘某身份与史某结婚，认定“被结婚者”刘某属于婚姻当事人，陈某则不是婚姻当事人，陈某当然不能构成重婚罪了。
第二、简单地撤销婚姻，并没有从根本上解决问题。比如前述妹妹使用姐姐身份证与高某结婚案，到底是撤销姐姐与高某的婚姻，还是撤销妹妹与与高某的婚姻？肯定是一个糊涂帐。如果认为是撤销姐姐与高某的婚姻，那妹妹与与高某的婚姻又如何呢？妹妹与与高某的婚姻岂不是悬而未决？
由此可见，行政诉讼不仅可能遭遇诉讼时效等障碍，而且其诉讼功能也难以有效解决此类纠纷。
三、小陈诉讼应当吸取的教训以及排除结婚障碍的路径
通过上述分析，可以发现，通过民事诉讼程序解决此类案件，比行政诉讼具有科学性和优越性。1、不存在诉讼时效障碍；2、符合此类案件的基本特征，其婚姻不成立定性准确；3、可以避免行政诉讼定性错误和不能彻底解决纠纷等诸多弊端；4、可以避免行政诉讼中的侵权之嫌。比如妹妹使用姐姐身份证与高某结婚，姐姐通过民事诉讼确认与高某的婚姻不成立或不存在既可。至于妹妹与高某婚姻效力如何，属于另一法律关系，不用你姐姐操心。
因而，无论妹妹使用姐姐身份证与高某结婚案，还是诏安女孩小陈身份被堂妹冒用与晋江男子洪某?j结婚案，都应当通过民事诉讼程序确认其婚姻不成立或不存在，否认其“已婚”身份，恢复其未婚身份。这才是解决“被结婚者”结婚障碍的有效途径。
由此可见，小陈无法结婚的最大教训，就是当初选择诉讼路径错误。即应该走民事诉讼，不应该走行政诉讼。小陈当初应当直接通过民事诉讼程序，提起“确认婚姻不成立之诉”，即确认她与洪某?j的婚姻不成立。在法院判决其与洪某?j的婚姻不成立后，凭生效判决登记结婚。
但目前小陈可以不再走民事诉讼了。因为法院刑事判决已经认定系陈某英冒用小陈身份结婚。小陈可以要求婚姻登记机关根据法院判决，更正婚姻登记者为陈某英，而不是小陈，并为小陈办理婚姻登记。
至于陈某英是否构成重婚，则是另一问题。婚姻登记机关机关只能恢复婚姻登记真实事实的本来面貌，不能顾及陈某英是否重婚。如果陈某英构成重婚，则应当另行依照法律程序处理。比如如陈某英、洪某?j均可主张其中一个婚姻无效，陈某英的第二个婚姻中的丈夫也可以主张其中某一婚姻无效。因而，婚姻登记机关担心陈某英构成重婚而拒绝为小陈更改相关信息、办理婚姻登记，属于认识错误。目前小陈可以再向婚姻登记机关提出请求，我相信婚姻登记机关只要明白了上述道理，一定会为小陈更正信息、办理结婚登记的。如果遭到拒绝，可以以婚姻登记机关不作为提起行政诉讼。
作者：宜昌市中级人民法院三级高级法官，三峡法学法学院兼职教授
原载《中国妇女报》2013年5月21日
